Decizie nr. 186 din 28.02.2022

Deși refuzul de soluționare a cererii de prelungire a raportului de serviciu a fost concretizat printr-o rezoluție nedatată înscrisă pe cererea de prelungire formulată de reclamant, aceasta nu are calitatea de act administrativ, chiar asimilat, fiindcă nu a produs efecte juridice prin el însuși.

Efectul refuzului de prelungire este încetarea raportului de serviciu, însă aceasta s-a produs prin decizia nr.../11.10.2021, iar nu prin rezoluția înscrisă pe cererea de prelungire a raportului de serviciu, astfel că reclamantul nu trebuie să atace separat refuzul exprimat prin mențiunea (calificată drept rezoluție) de pe cererea sa cu nr.../11.10.2021.

Refuzul de prelungire a raportului de serviciu este exprimat prin actul administrativ prin care se dispune încetarea de drept a acestui raport ca efect al îndeplinirii condițiilor de pensionare, iar legalitatea dreptului de opțiune a conducătorului autorității sau instituției publice care a luat această măsură este indisolubil legată de existența motivării sale, această condiție putând face obiectul analizei de legalitate realizată de instanța de contencios administrativ.

Secția de contencios administrativ și fiscal , Decizia nr. 186/28 februarie 2022

Prin sentința nr.../CA/2021 pronunțată de Secția a II-a Civilă de Contencios Administrativ și Fiscal a Tribunalului Sibiu a fost respinsă cererea formulată de reclamantul A. de suspendare a executării Deciziei .../11.10.2021 emisă de Direcția Sanitar Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor S. până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acesteia, exercitată în dosar nr.../85/2021.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A.

În susținerea recursului înțelege să invoce motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Noul Cod de Procedură Civilă, din următoarele considerente:

Atât rezoluția autorității pârâte din data de 22.09.2021 cât și Decizia nr.../11.10.2021 au un vădit caracter nelegal, abuziv, îngrădind netemeinic dreptul de a continua activitatea în condițiile stipulate de OUG nr.57/2019 privind Codul administrativ.

Acest aspect rezultă atât din contextul în care instituția a aprobat anterior în situații similare prelungirea activității pe motiv de „deficit de personal” cât și din modul de redactare a actelor administrative atacate.

Rezoluția de respingere a cererii de prelungire a raporturilor de serviciu și Decizia nr.../11.10.2021 nu cuprind nici o motivare în fapt și in drept a motivelor pentru care cererea de prelungire nu a fost aprobată.

După cum se poate constată în Decizia nr.../11.10.2021 nu se face decât o preluare a unor articole din OUG 57/2019, respectiv la dispozițiile art.517 alin. 2.

Consideră că atât rezoluția cât și Decizia de încetare a raporturilor de serviciu trebuiau să cuprindă explicit și fără echivoc motivele de fapt care au fost avute în vedere la luarea deciziei respective, indicarea în concret a actelor pe baza cărora s-a luat decizia și explicarea inexistenței situației de excepție.

Aceasta pentru că deficitul de personal este de notorietate iar anterior a dat o astfel de aprobare altor colegi.

Fiind evident că așa cum au fost formulate rezoluția și Decizia nr..., nu conferă posibilitatea verificării legalității lor.

Motivarea refuzului de prelungire a raporturilor de serviciu trebuie să fie adecvată actului emis și să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituie la emiterea deciziei pentru a putea fi permisa stabilirea motivelor.

Apreciind că exprimarea refuzului în forma lapidară „ Nu se aproba” este de fapt, o lipsă a motivării actului administrativ care se regăsește și în Decizia nr...

În justificarea necesității motivării, reclamantul a invocat Decizia nr.1580/2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene precum și sent.nr. 334/15.04.2021 pronunțată de Trib.

Mehedinți-secția de contencios administrativ si fiscal.

Învederează că Decizia nr.../11.10.2021 este motivată doar pe simplul fapt al constatării îndeplinirii condițiilor de vârstă și stagiu minim de cotizare, ca temei al încetării raporturilor de serviciu.

În lumina practicii judecătorești menționate mai sus, Decizia nr... nu îndeplinește condițiile de legalitate atât timp cât nu este explicată fără echivoc și cu argumente logice inexistenta situației de excepție prevăzută de art.517 alin. 2 din OUG 57/2016 care sa duca la refuzul de a continua raporturile de serviciu.

Într-o atare situație prin decizia respectiva unitatea a încălcat efectiv dreptul la continuarea activității, interpretând si aplicând abuziv dispozițiile art.517 alin.2 din actul normativ menționat mai sus.

Prin aceasta au fost încălcate implicit și dispozițiile art.14 din Constituie care prevăd că dreptul la munca nu poate fi îngrădit întrucât alin.2 al art.517 din OUG nr.57/2019 prevăd că, în mod excepțional, pe baza unei cereri formulate cu 2 luni înainte de data îndeplinirii cumulative a condițiilor de vârsta standard si a stagiului minim de cotizare pentru pensionare si cu aprobarea conducătorului unității sau a instituitei publice funcționarul public poate fi menținut in funcția publica deținuta maximum 3 ani peste vârsta standard de pensionare, cu posibilitatea prelungirii anuale a raportului de serviciu.

Or, în speță, cererea de prelungire a activității nr... a fost depusă în termenul mai sus prevăzut, respectiv 09.08.2021 însă rezoluția „Nu se aprobă” din 22.09.2021 pe lângă faptul că a fost emisă într-un termen nerezonabil nu a cuprins nici-o motivare, iar Decizia nr.../11.10.2021 în mod evident a fost luată în baza rezoluției din 22.09.2021.

În consecința, consideră că nulitatea rezoluției pentru motivele mai sus arătate are ca efect anularea deciziei de încetare a raporturilor de muncă.

Acest aspect instanța de fond nu l-a avut în vedere la pronunțarea Sentinței nr. 603/2021.

Ori chiar refuzul nemotivat de prelungire a raporturilor de serviciu probează în cauză existența cazului bine justificat, reglementat prin art.2 lit.t) din Legea nr.504/2004.

Îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ atacat este astfel probată prin inexistența oricărui motiv justificat de aprobare a cererii de prelungire a raporturilor de serviciu.

Prin decizia nr.../2022, Curtea a admis recursul reclamantului, a casat sentința atacată și a admis acțiunea acestuia, reținând în esență următoarele:

Instanța de contencios administrativ, poate suspenda executarea unui act administrativ unilateral, potrivit art. 15 rap. la art.14 din Legea nr.554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

Rezultă, așadar, că pentru suspendarea executării unui act administrativ, pe lângă cerința inițierii procedurii de anulare a actului administrativ, este necesar a fi întrunite, cumulativ, alte două condiții: existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită.

Acestea sunt definite în art. 2 alin. 1 din Legea 554/2004, text conform căruia:

ș) paguba iminentă - prejudiciul material viitor si previzibil sau, după caz, perturbarea previzibila gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public;

t) cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasă in privința legalității actului administrativ;

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei.

Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Cu privire la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte a statuat că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiții, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În acest sens, poate constitui un caz temeinic justificat: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Cu alte cuvinte, pentru ca instanța să se afle în prezența unui caz bine justificat pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumție de legalitate, autenticitate și veridicitate, este necesar să existe o vădită îndoială serioasă a actului administrativ, sesizabilă, la o analiză sumară a acestuia.

Este necesar ca îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ să fie constatată la o analiză sumara, fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce privește nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat; pentru că, într-o astfel de situație există riscul ca instanța să fie pusă în situația de a se antepronunța cu privire la legalitatea actului administrativ.

Potrivit doctrinei, reclamanta, în cererea de suspendare „trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu (serios, după cum prevede legea) asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată” (Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ din 31 iulie 2015, Universul Juridic), astfel încât, ceea ce este determinant în cererea de suspendare este formarea dubiului asupra legalității, iar nu demonstrarea nelegalității înseși.

În ce privește cazul bine justificat trebuie reținut că instanța de fond a apreciat în mod eronat că cerința nu este îndeplinită întrucât legiuitorul nu a prevăzut în art.517 alin.2 din OUG 57/2019 că decizia conducătorului autorității în sensul aprobării sau respingerii cererii, trebuie motivată.

Textul de lege oferă posibilitatea și nu obligația conducătorului autorității să aprobe o cerere de menținere în funcție publică, astfel că termenul folosit de legiuitor „poate fi menținut” se încadrează în marja de apreciere a autorității publice.

Prin urmare, nemotivarea vizei de respingere pe cererea formulată de către reclamant, nu constituie un caz bine justificat în sensul art.2 lit.t) din Legea 554/2004.

Prealabil analizării acestei condiții se impun a fi făcute următoarele precizări:

Relativ la actul administrativ cu potențial vătămător cu privire la dreptul reclamantului de continuare a activității, ceea ce trebuie analizat este refuzul angajatorului de a-i permite continuarea raportului de serviciu, refuz constatat prin decizia contestată.

Contrar opiniei judecătorului fondului, Curtea reține că decizia de încetare de drept a raportului de serviciu este actul administrativ prin care s-a exprimat refuzul pârâtei în ceea ce privește continuarea raportului de serviciu.

Este adevărat că refuzul de soluționare a cererii de prelungire a raportului de serviciu a fost concretizat printr-o rezoluție nedatată înscrisă pe cererea de prelungire formulată de reclamant, însă acesta nu are calitatea de act administrativ, chiar asimilat, fiindcă nu a produs efecte juridice prin el însuși.

Efectul refuzului de prelungire este încetarea raportului de serviciu iar acesta s-a produs prin decizia nr.../11.10.2021.

Intimata pârâtă putea, în orice moment, ulterior datei de 9.08.2021, dar înainte de 11.10.2021, să își reconsidere poziția și să procedeze la prelungirea raportului de serviciu al reclamantului, nefiind ținută de poziția exprimată prin rezoluția nedatată ci doar de respectarea condițiilor prevăzute de art. 517 alin.2 din Codul administrativ.

Ca atare, în lipsa emiterii deciziei nr.../11.10.2021 de încetare de drept a raportului de serviciu nu a existat o vătămare care să fi fost suferită de reclamant, caz în care, aceasta nu trebuie să atace separat refuzul exprimat prin mențiunea (calificată drept rezoluție) de pe cererea sa cu nr.../11.10.2021.

Cu privire la necesitatea motivării/lipsa motivării actului administrativ trebuie reținut că există o divergență de opinii între părți cu privire la motivarea actului administrativ, reclamantul recurent considerând-o necesară iar pârâta intimată apreciind că, fiind vorba despre o opțiune a conducătorului autorității sau instituției publice, aceasta poate fi exercitată în conformitate cu voința acestuia.

Potrivit art. 517 alin. 2 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ:

În mod excepțional, pe baza unei cereri formulate cu 2 luni înainte de data îndeplinirii cumulative a condițiilor de vârstă standard și a stagiului minim de cotizare pentru pensionare și cu aprobarea conducătorului autorității sau instituției publice, funcționarul public poate fi menținut în funcția publică deținută maximum 3 ani peste vârsta standard de pensionare, cu posibilitatea prelungirii anuale a raportului de serviciu.

Pe perioada în care este dispusă menținerea în activitate pot fi aplicate dispozițiile art. 378.

Din analiza normei mai sus citate rezultă că prelungirea raportului de serviciu prin menținerea în funcția publică reprezintă un drept de opțiune al conducătorului autorității sau instituției publice.

Această opțiune poate avea la bază considerente de oportunitate care sunt inerente unui act managerial cu privire la resursa umană.

În doctrina și practica judiciară specifică contenciosului administrativ s-a arătat și reținut în mod constant faptul că opțiunea conducătorului autorității sau instituției publice nu poate face obiectul cenzurii instanței de contencios administrativ cu privire la varianta aleasă pentru soluționarea chestiunii administrative.

Singurul aspect care poate fi discutat în cadrul contenciosului administrativ cu privire la legalitatea actului administrativ prin care se exercită dreptul de opțiune îl constituie eventualul exces de putere concretizat prin lipsa oricăror criterii obiective și verificabile, date concrete care să fi stat la baza deciziei administrative.

Excluderea acestui viciu de nelegalitate poate fi realizată numai în măsura în care varianta aleasă este motivată.

Așadar, motivarea actului administrativ este o condiție de legalitate a acestuia chiar și atunci când el exprimă o soluție lăsată la latitudinea conducătorului autorității sau instituției publice.

Raportat la cele două precizări anterior prezentate, Curtea conchide că refuzul de prelungire a raportului de serviciu este exprimat prin actul administrativ prin care se dispune încetarea de drept a acestui raport ca efect al îndeplinirii condițiilor de pensionare iar legalitatea dreptului de opțiune a conducătorului autorității sau instituției publice care a luat această măsură este indisolubil legată de existența motivării sale, această condiție putând face obiectul analizei de legalitate realizată de instanța de contencios administrativ.

Lipsa motivării actului administrativ poate avea două forme:

- Inexistența motivării – viciu care este evident și poate fi constatată printr-o analiză superficială, de aparență, precum cea specifică procedurii de protecție provizorie reglementată de art. 14 și 15 din Legea 554/2004;

- Motivarea inadecvată - viciu care poate fi constatat doar în urma evaluării detaliate a elementelor de conținut – analiza specifică acțiunii de fond, în anularea actului administrativ

Cercetând temeinicia criticilor de nelegalitate invocate de recurent cu privire la nemotivarea soluției de respingere a cererii de prelungire a raportului de serviciu, Curtea constată că, așa acum rezultă din actele depuse până la acest moment la dosar, cel puțin la nivel de aparență, nu au fost prezentate niciun fel de justificări pentru acest refuz.

Or, opțiunea conducătorului instituției publice pârâte trebuie să fie fundamentată de date concrete, obiective și verificabile (măsuri apreciate ca fiind necesare cu privire la politica de personal, etc) nu exclusiv pe opțiunea personală.

Lipsa oricărei justificări nu poate fi calificată decât ca o inexistență a motivării măsurii respective, aspect care, raportat la contextul probator administrat până la acest moment, este de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acesteia și, implicit a actului administrativ care o concretizează.

Față de aceste argumente, contrar opiniei instanței de fond, Curtea apreciază că cerința prevăzută de art. 2 alin. 1 lit. ș) din Legea 554/2004 este pe deplin îndeplinită.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Cu privire la această condiție trebuie reținut faptul că prin sentința atacată instanța de fond a reținut că această cerință este îndeplinită iar sentința nu a fost supusă controlului judiciar sub acest aspect, astfel că această chestiune se bucură de autoritate de lucru judecat și urmează a fi evaluată ca atare de către instanța de recurs potrivit art. 435 alin.1 raportat la art. 430 alin.1 și 2 din noul Cod de procedură civilă.

Cum cele două condiții cumulative apar a fi îndeplinite, contrar opiniei instanței de fond, soluția ce se impunea în cauză era aceea a suspendării provizorii a executării actului administrativ atacat.

Reținând că dispozițiile art. 15 rap. la art. 14 din Legea 554/2004 au fost greșit aplicate, Curtea a constatat că motivul de casare reglementat de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă 2010 este incident și ca atare, recursul declarat a fost admis potrivit art. 496 alin. 2 din același act normativ, sentința casată și cererea admisă cu consecința suspendării executării Deciziei .../11.10.2021 emisă de Direcția Sanitar Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor S. până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acesteia, exercitată în dosar nr.../85/2021.