Sentință civilă nr. 121 din 19.09.2023

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 15 octombrie 2021, reclamantele SC T SRL, SC D SRL , SC M SRL şi SC L SRL Frumosu, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat obligarea pârâtului la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin adoptarea Ordonanţei de Urgenţă nr. 50/2021, în cuantumul prevăzut în tabelul din anexa la cerere.

Au precizat reclamantele că au calitatea de operatori de transport, având ca obiect de activitate transport terestru de călători, deţinând licenţe de traseu pentru efectuarea serviciilor de transport rutier în trafic judeţean, iar prin intrarea în vigoare a dispoziţiilor OUG nr. 50/2021 le-au fost cauzate prejudicii.

Odată cu cererea de chemare în judecată reclamantele au invocat și excepția de neconstituționalitate a prevederilor OUG nr. 50/2021î în raport de dispozițiile art. 1 alin. 5, art. 16 alin. 1, art. 45, art. 115 alin. 4, art. 135 alin. 1 și 2 lit. a), art. 141 și art. 147 din Constituția României.

Prin Decizia nr. 16 din 31 ianuarie 2023, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că Ordonanța de urgență a guvernului nr. 50/2021 pentru modificarea și completarea Legii educaționale nr. 1/2011 este neconstituțională.

Soluționând acțiunea, Curtea a observat mai întâi că finalitatea firească a oricărei acţiuni în contencios administrativ, fundamentată în mod necesar pe existenţa unei vătămări, este salvagardarea dreptului pretins și înlăturarea vătămării, din perspectiva obiectului demersului judiciar reglementat expres prin art. 9 alin. 5 din Legea nr. 554/2004, similar restului cererilor în contenciosul administrativ, acţiunea fiind una în realizare de drepturi, cu precizarea că în cazul particular al acestei acțiuni fundamentul obligației de reparare a vătămării este reprezentat prin însăși adoptarea ordonanței neconstituționale.

Astfel, după cum rezultă din economia disp. art. 52 din Constituţie, precum şi din normele de ansamblu ale Legii nr. 554/2004, acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept, admisibilitatea unei astfel de acţiuni trebuind privită din perspectiva dispoziţiilor art. 1 alin. 1 din Lege care stabilesc-i obiectul generic astfel: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”

În acest sens trebuie arătat că neconstituționalitatea ordonanței sau a unor dispoziții din aceasta nu poate fi în mod automat și integral temei pentru răspundere, condiția necesară nefiind și suficientă pentru acordarea despăgubirilor.

Elementele în jurul cărora se va tranșa problematica despăgubirii sunt condițiile generale ale răspunderii, respectiv existența vătămării și întinderea prejudiciului, precum și legătura de cauzalitate dintre prejudiciu și dispozițiile ordonanței.

În filosofia textului, simpla declarare a neconstituționalității nu poate echivala cu prezumarea existenței unui prejudiciu individual direct, întrucât cele două teze sunt alăturate în ideea îndeplinirii cumulative a raportului de cauzalitate directă pentru antrenarea răspunderii emitentului, legiuitorul folosind expresia „prejudicii cauzate prin ordonanțe ale Guvernului”, rămânând așadar o problemă de aplicare a legii stabilirea în mod concret a măsurii în care aplicarea dispozițiilor neconstituționale din ordonanță este generatoarea directă a vătămării invocate, precum și întinderea acestuia.

S-a reținut că și anterior adoptării OUG 50/2021, dispoziţiile Legii nr.1/2011 reglementau dreptul elevilor la transport rutier gratuit, instituind facilităţi pentru această categorie de persoane, în considerarea statutului lor, expresie a două drepturi fundamentale, şi anume dreptul la învăţătură, consacrat de art. 32 din Constituţie, şi protecţia copiilor şi a tinerilor, consacrat de art. 49 din Constituţie, măsurile fiind menite să dea substanţă drepturilor constituţionale menţionate, respectiv obligaţiilor pozitive asumate de stat pentru garantarea dreptului la învăţătură şi a regimului special de protecţie a copiilor şi a tinerilor.

Prin urmare, distincția dintre dreptul la decontarea cheltuielilor la servicii publice de transport local şi judeţean, rutier, naval, cu metroul, precum şi feroviar la toate categoriile de trenuri, clasa a II-a, pe tot parcursul anului calendaristic și dreptul la decontarea cheltuielilor cu transportul de interes public desfăşurat în alte condiţii decât sub forma unui serviciu public era anterior operată în cuprinsul Legii nr. 1/2011, nefiind rezultată din modificarea adusă prin adoptarea OUG 50/2021

Într-adevăr, ordonanța a operat modificări normative la nivelul art. 84 alin. 1 ind. 3 din Legea 1/2011 ce vizează „transportul de interes public desfăşurat în alte condiţii decât sub forma unui serviciu public”, drept pentru care cererea reclamantelor trebuie analizată exclusiv din această perspectivă a serviciilor de transport vizate de acest text.

Astfel, în raport cu cadrul legislativ existent la data adoptării ordonanței de urgență neconstituțională nr. 50/2021, modificarea legislativă operate prin aceasta a reglementat dreptul elevilor care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu la decontarea cheltuielilor de transport între localitatea de domiciliu şi localitatea unde sunt şcolarizaţi, pe durata cursurilor şcolare, din bugetul Ministerului Educaţiei, prin unităţile de învăţământ; instituirea unei limite maxime de distanță pentru decontare, respectiv 50 km între localitatea de domiciliu și localitatea unde sunt școlarizați elevii; perioada transportului pentru decontare, respectiv durata cursurilor școlare; posibilitatea solicitării în avans de către elevi a sumei decontării; stabilirea valorii decontării în alin. 1 ind. 7 la nivelul valorii documentelor de transport lunare, dar nu mai mult de 30 lei/lună pentru distanța de 3km și suplimentarea valorii pentru fiecare km ce depășesc 3 km dar până la limita de 50 km; respectiv valoarea pentru distanțele ce depășesc 50 km potrivit excepției instituite prin alin. 1 ind.8; obligația operatorilor de transport a emiterii documentelor lunare de transport cu încadrare în tarifele maxime per km/lună și a asigurării transportului elevilor, precum și delegarea către ministrul educației a atribuției de adoptare a legislației secundare, respective a unei metodologii a modalității de decontare.

A mai reținut Curtea că la momentul publicării OUG nr. 50/2021 fusese deja adoptată HG nr. 435/2020 privind aprobarea procedurii de decontare a cheltuielilor de transport al elevilor, publicată în M.

Of. nr. 466 din 02.06.2020, act normativ care în Cap.

II și III instituie reguli exacte privind mecanismul de decontare a cheltuielilor pentru transportul elevilor care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu și mecanismul decontării chetuielilor pentru transportul rutier interjudețean, actul normativ rămânând nemodificat ulterior adoptării OUG neconstituțională nr. 50/2021.

Se relevă așadar că procedura de decontare a cheltuielilor de transport era stabilită anterior adoptării Ordonanței, dispozițiile HG 435/2020 rămânând active și operând distincțiile între tipurile de gratuități și transporturi la care s-au referit reclamantele, ordonanța neaducând în acest sens modificări de esență.

Sunt neîntemeiate inclusiv susținerile reclamantelor legate de necunoașterea modului prin care se face dovada calității de elev sau imposibilitatea emiterii documentelor lunare de transport, cât timp s-a dispus cu privire la eliberarea de către unitățile de învățământ a adeverinei care atestă calitatea de elev înmatriculat la unitatea școlară, Hotărârea 435/2020 conținând în acest sens repere metodologice clare.

Consecințele la care referă reclamantele nu sunt așadar deduse din aplicarea ordonanței neconstituționale, iar reclamantele nu au invocat prejudicii aduse prin modul de aplicare a dispozițiilor din hotărârea de Guvern a cărei legalitate a rămas necontestată.

Totodată, se mai reține că ulterior adoptării OUG neconstituțională nr. 50/2021, Ministerul Educației Naționale a emis Ordinul nr. 4.426 din 20 iulie 2021 privind aprobarea Metodologiei de decontare a cheltuielilor de transport pentru elevii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu, (abrogat prin intrarea în vigoare a Ordinului nr. 6376/07.12.2022 publicat în M.Of. nr. 1178/08.12.2022.

Prin urmare, Ordinul MEN 4426/2022 a stabilit sumele maxime lunare per kilometru care pot fi decontate potrivit alin. 1 și a dispus în art. 4 și 5 că unitatea de învăţământ preuniversitar de stat solicită lunar, până la data de 20 a lunii, la inspectoratele şcolare, sumele estimate pentru luna următoare necesare pentru decontarea cheltuielilor de transport, inclusiv pentru acordarea sumelor în avans; asigură decontarea cheltuielilor de transport, pe bază de documente justificative emise de operatorii de transport, cu încadrarea în tarifele maxime/km/lună prevăzute la art. 3.

Similar, Ordinul nr. 6376/7.12.2022 a stabilit în art. 1 alin. 1 că unităţile de învăţământ preuniversitar care şcolarizează elevi cu domiciliul într-o altă localitate decât localitatea în care se află unitatea de învăţământ asigură acestora o sumă forfetară lunară pentru cheltuielile de transport, în funcţie de distanţa dintre localitatea de domiciliu şi localitatea în care sunt şcolarizaţi, dus-întors, pe durata cursurilor şcolare., iar potrivit alin. 2 elevii beneficiază de plata în avans a sumei forfetare lunare, stabilind în art. 2 alin. 2 sumele forfetare lunare per kilometru, care sunt decontate.

Rezultă din conținutul normelor juridice următoarele:

- dreptul la decontarea cheltuielilor de transport este un drept al elevului care beneficiază potrivit Legii nr. 1/2011 de gratuitate la servicii publice de transport local şi judeţean, pe tot parcursul anului calendaristic;

- decontarea cheltuielilor de transport între localitatea de domiciliu și localitatea unde sunt școlarizați se acordă numai pe durata cursurilor școlare;

- decontarea nu se acordă operatorului de transport;

- decontarea se realizează pe baza unei proceduri adoptată prin HG nr. 435/2020 ce presupune eliberarea adeverinței de elev urmată de eliberarea documentului de călătorie de tipul legitimaţie de transport/abonament/card sau alte documente-tip, pe traseul prevăzut în adeverinţa eliberată de unitatea de învăţământ și se acordă de către unitatea de învăţământ la cererea elevilor, pe baza documentelor emise de operatorii de transport rutier;

- decontarea se face la nivelul valorii documentelor de transport lunare, dar nu mai mult de tarifele maxime lunare/sumele forfetare per kilometru stabilite prin Ordinele MEN;

Ca atare, efectele susținute prin acțiune constituie în fapt consecințele juridice ale actelor administrative cu caracter normative, hotărârea de guvern și ordinele indicate anterior, cu a căror legalitate instanța de contencios nu a fost investită, trebuind subliniat aici și că HG 435/2020 nu a fost adoptată în baza OUG 50/2021, drept urmare, vătămarea invocată nu poate fi rezultatul direct al OUG 50/2021.

Or, existența legăturii de cauzalitate imediată dintre vătămarea produsă și dispozițiile ordonanței constituie unul din elementele pe care instanța de contencios administrative le are în atenție în analiza despăgubirii.

Este adevărat că OUG declarată neconstituțională nr. 50/2021 a stabilit obligația operatorilor de transport de emitere a documentelor lunare de transport, de încadrare în tarifele maxime per km/lună pe care le-a prevăzut, precum și de asigurare a transportului elevilor, dar nu aceste dispoziții ar fi putut conduce la consecințele patrimoniale legate de asigurarea transportului rutier al elevilor școlarizați în altă localitate decât cea de domiciliu cât timp au activat norme juridice secundare care stabileau procedurile de decontare, tarifele maxime și metodologia de decontare.

Ordonanța de urgență este actul de reglementare primară prin care se dispun obligațiile generale ale transportatorilor, în baza căruia ministerul de resort a emis noi acte administrative cu caracter normativ prin care a pus în executare norma primară, stabilind condițiile concrete de acordare a decontării și având în vedere și metodologia general anterior adoptată prin HG 435/2020.

Verificând în cauză caracterul prejudiciului pretins, Curtea a reținut că reclamantele, cărora le incumbă sarcina probei conform disp. art. 249 C. proc. civ., nu au făcut dovada unui asemenea fapt, respectiv că ar fi efectuat transport cu elevi școlarizați în altă localitate decât cea de domiciliu prin perceperea unui tarif la nivelul maxim impus prin ordonanță, inferior celui aplicat restului beneficiarilor transportului (călătorii nesubvenționați), și nici dovada întinderii prejudiciului.

Mai întâi, se observă că prin cererea introductivă, reclamantele au invocat că dispoziţiile Legii nr. 226/2020 nu au fost puse în aplicare până la intrarea în vigoare a OUG nr. 50/2021 întrucât transportul de interes public desfăşurat în alte condiţii decât sub forma unui serviciu public nu exista, nefiind reglementat, iar autorităţile locale nu puteau subvenţiona şi celelalte tipuri de transport, iar în ceea ce privește perioada de după adoptarea OUG 50/2021 au pretins că tarifele maxime impuse prin ordonanță prejudiciază în mod evident operatorii de transport prin lipsa subvenţionării/decontării diferenţelor de tarif (din bugetele judeţene sau de stat) şi prin inexistenţa unei metodologii de calcul, aşa cum s-a procedat în anul 2016 prin HG nr. 863/2016, care să stabilească costul mediu per km parcurs, costurile per km/loc, tariful maxim pe distanţă.

Instanța a remarcat că toate criticile expuse de reclamante, inclusiv cele din motivarea excepției de neconstituționalitate, converg către ideea că nici după adoptarea OUG nr. 50/2021 dispozițiile acesteia nu au fost puse în aplicare.

Or, nu se pot pretinde decât prejudicii produse în realitatea obiectivă prin perceperea tarifelor impuse pentru transportul elevilor în condițiile ordonanței.

Curtea constată că vătămarea și valoarea prejudiciilor materiale pretinse prin acțiune se fundamentează pe un calcul aritmetic abstract, rămas la nivel pur teoretic, potențial, bazat exclusiv pe premisa deținerii licențelor de traseu, fără dovedirea împrejurării indispensabile de fapt a efectuării de transport cu perceperea de la elevii școlarizați în alte localități decât cele de domiciliu de tarife la nivelul maxim al celor stabilite prin alin. 1 ind. 7 și 1 ind. 8 ale art. 84 din Legea 1/2011 introduse prin OUG 50/2021, sub nivelul general nesubvenționat al tarifelor transportului pe traseul licențiat.

În acest sens, se au în atenție dispozițiile art. 9 și art. 16 din HG 435/2020 care prevăd emiterea - în urma centralizării situațiilor transmise de consiliul județean cu numărul de elevi şi zilele în care aceştia au beneficiat de transport gratuit pe fiecare unitate de învăţământ - a facturii fiscale pentru fiecare unitate de învățământ și pentru consiliul județean de către operatorul de transport care a emis documentul de călătorie; respective întocmirea deconturilor lunare centralizatoare transmise Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor.

Numai depunerea unor astfel de înscrisuri poate demonstra existența unui prejudiciu concret.

Reclamantele nu doar că nu au făcut nicio referire la circumstanțe vizând eliberarea de documente de transport către elevi, de situații centralizatoare, facturi fiscale sau deconturi către entitățile menționate, ci au învederat lipsa de claritate a dispozițiilor ordonanței, a nedeslușirii modului cum se face dovada calității de elev, a modului de subvenționare a operatorilor de transport, a tipului de documente ce trebuie emise de aceștia, absența metodologiei de calcul a tarifului, argumente menite să susțină concluzia expusă în precedent că, în fapt, dispozițiile și tarifele stabilite prin OUG nr. 50/2021 nu au aplicate de aceste părți.

Concluzia este relevată de susținerile din cadrul cererii introductive, anexelor și precizărilor, modul de calcul al prejudiciului pretins, care înscrie diferența dintre tariful mediu lei/km/loc pe fiecare traseu în parte stabilit conform Ordinului ANRSC nr. 270/2007 și tariful maxim prevăzut de OUG nr. 50/2021, calculându-se diferența dintre costul lunar al unui abonament (calculate la tariful mediu) și costul lunar al unui abonament calculat la tariful impus de guvern.

Reamintește însă Curtea că prejudiciul se poate stabili numai pe bază de probe din care să rezulte încasarea de tarife la prețul impus prin ordonanța neconstituțională, reclamantele nefăcând dovada eliberării de bilete/tichete/abonamente către elevi la tarifele maxime din OUG 50/2021 și necomunicând numărul de elevi transportați pe fiecare traseu, desi prin adresele comunicate de instanță li s-au cerut lămuriri asupra acestor date.

Astfel, în calculul diferenței de tarif interesează elementele concrete și specifice fiecărui traseu în parte, respectiv distanța traseului (nr. de kilometric dintre domiciliu și unitatea școlară), numărul de elevi transportați pe fiecare traseu, sau, apelând la algoritmul din calculul reclamantelor, diferența de tarif corespunzătoare fiecărui traseu înmulțit cu numărul de abonamente eliberate elevilor pentru fiecare traseu.

Or, calculul reclamantelor vizează sume prevăzute în acte normative, nu sumele tarifelor efectiv percepute călătorilor, fiind realizat pentru un elev/lună, în abstract.

Mai mult, reclamantele Trans D SRL și T SRL dețin mai mult de un traseu, or, acestea au pretins despăgubiri globale per elev/lună, realizând un calcul prin însumarea diferențelor de tarife aferente tuturor traseelor, fără luarea în calcul a elevilor efectiv transportați pe fiecare traseu, ceea ce acreditează ipoteza că toți elevii transportați, aceiași, circulă pe toate traseele licențiate ale acestor reclamante, un asemenea fapt neputându-se prezuma, ci, dimpotrivă, raportat la localitatea de domiciliu și localitatea unității școlare, elevii sunt diferiți de la traseu la traseu, iar numărul lor poate să nu fie identic pe fiecare traseu.

Se relevă așadar că reclamantele nu au dovedit că li s-a produs un prejudiciu real, cert, ci au urmărit un prejudiciu ipotetic, fără ca prezenta cauză să pună în discuție ipoteza unei pierderi de șansă (vătămarea unui interes legitim) pentru a putea verifica îndreptățirea la acordarea unui asemenea prejudiciu potențial.

În sinteză, văzând că procedurile, metodologia de decontare a cheltuielilor și prețul tarifelor sunt prevăzute în acte normative ce și-au produs efectele juridice pe perioada activității ordonanței declarate neconstituționale, constatând lipsa unui raport de cauzalitate directă dintre vătămarea pretinsă și dispozițiile ordonanței declarate neconstituționale, reținând că demersul judiciar de față se întemeiază pe o vătămare ipotetică, nefiind dovedită producerea unui prejudiciu cert, Curtea a respins acțiunea ca nefondată.