Curtea de Apel CONSTANȚA · .

Hotărâre nr. 264 din 14.03.2023

Instanță: Curtea de Apel CONSTANȚA
Dosar: .
Obiect: Încetarea valabilitătii hotărârii Consiliului local de aprobare PUD. Imposibilitatea intrării în circuitul civil a actului administrativ cu caracter normativ.
Soluție
Sursa: portal.just.ro

La data adoptării HCL nr. 382/2007 prin care a fost aprobat PUD, prin Legea nr. 287/2006 a fost introdus alin. (11) al art. 62 din Legea nr.350/2001 care dispunea că „În situaţia neactualizării documentaţiilor de urbanism până la expirarea termenelor de valabilitate prevăzute prin hotărârile de aprobare a acestora, se suspendă eliberarea autorizaţiilor de construire/desfiinţare, conform legii.”

În raport de art. 28 din Normele metodologice de aplicare a Legii 350/2001, reclamanta nu prezintă niciun argument valabil pentru care a stat în pasivitate 14 ani fără a demara investiţia sau procesul de autorizare conform prevederilor art. 2 alin. (21) din Legea nr.50/1991 potrivit cărora „procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obţinerii, ca act final, a autorizaţiei de construire” pentru a beneficia de prevederile art.56 alin.5 din Legea nr.350/2001.

Dat fiind că investiţia sau procesul de autorizare începe odată cu depunerea cererii pentru certificatul de urbanism, întocmirea unui studiu geotehnic şi geofizic pentru care nu s-a făcut dovada că reprezintă o cerinţă instituită prin certificatul de urbanism, nu are valoarea probatorie sugerată de reclamantă întrucât intrarea în circuitul civil este specifică actului administrativ individual.

Deci, actul administrativ cu caracter normativ nu poate intra în circuitul civil, calitate care este rezervată numai drepturilor determinate prin actele individuale emise sau întocmite în executarea lui în concret.

Legea nr. 287/2006

Art. 28 din Normele metodologice de aplicare a Legii 350/2001

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr.230/118/2022 pe rolul Tribunalului Constanţa, reclamanta [...], în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI CONSTANŢA, a formulat, în termen legal, cerere de chemare în judecată, solicitând anularea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 248/30.07.2021, prin care s-a aprobat „încetarea valabilită?ii Planului urbanistic de detaliu aprobat prin HCL nr. 382/2007 privind aprobarea Planului urbanistic de detaliu-construire imobil 7S+P+35E, spatii comerciale ?i apartamente, [...], teren in suprafa?ă de 3021,76 mp, proprietate [...] ?i [...]”; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentin?a civilă nr. 1076 din 11.07.2022 Tribunalul Constan?a a admis cererea formulata de către reclamanta SC [...] în contradictoriu cu pârâtul CL al Municipiului CONSTANŢA, ?i în consecin?ă, a dispus anularea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanta nr. 248/30.07.2021 prin care s-a aprobat „încetarea valabilită?ii Planului Urbanistic de Detaliu aprobat prin HCL nr.382/2007 privind aprobarea Planului Urbanistic de Detaliu - Construire imobil 7S+P+35E, Spatii Comerciale ?i Apartamente, [...], teren in suprafa?ă de 3021,76 mp, proprietate [...] ?i [...]”.

Pentru a pronun?a astfel a re?inut prima instan?ă că, în esen?ă, critica reclamantei referitoare la lipsa motivării actului administrativ contestat este întemeiată, apreciind, în acord cu sus?inerile reclamantei ?i în urma analizei formale a Hotărârii Consiliului Local al municipiului Constan?a nr. 248/30.07.2021, că aceasta nu este motivată în fapt şi în drept.

Instan?a a re?inut că motivarea în fapt şi în drept a actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate a acestuia, unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivel comunitar, neîndeplinirea acestei cerinţe atrăgând nelegalitatea actului administrativ, motivarea constituind o garanţie împotriva arbitrariului şi impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

In spe?ă, însă, hotărârea atacată nu este motivată nici în drept şi nici în fapt, simpla enumerare a unor acte normative şi indicarea dispozi?iilor Codului administrativ privitoare la atribu?iile consiliului local şi la posibilitatea acestora de a adopta hotărâri neechivalând cu motivarea în drept a actului administrativ, cu atât mai mult cu cat si motivarea conţinută in actele la care actul administrativ contestat face trimitere şi pe care le înglobează este lapidară ?i lacunară.

Instan?a a apreciat că motivarea în drept a actului administrativ presupune indicarea expresă a textului de lege în aplicarea concretă a căruia a fost adoptată hotărârea de revocare a unor acte adoptate/ emise anterior, or, se observă că, în cuprinsul Hotărârii nr. 248/30.07.2021, nu sunt indicate împrejurările de fapt apreciate de emitentul său ca fiind de natură a justifica aprobarea încetării valabilită?ii HCL nr.382/2007, în sensul că, din conţinutul său, nu transpare dacă emitentul său a apreciat că încetarea valabilită?ii actelor administrative arătate s-ar impune pentru considerente de legalitate ori de oportunitate şi, în caz afirmativ, care ar fi acestea, precum şi momentul apariţiei lor (anterior, concomitent sau ulterior adoptării / emiterii actelor).

Mai mult, simpla trimitere la Referatul de aprobare al domnului Primar [...] înregistrat sub nr. 143477/20.07.2021 ?i la avizul comisiei de specialitate nr. 2, nu echivalează cu o motivare în fapt a actului administrativ, întrucât trimiterile la aceste opera?iuni administrative premergătoare nu semnifică indicarea împrejurărilor factuale care au determinat adoptarea actului administrativ a cărui anulare se solicită, actul contestat necon?inând dispozi?ii legale care, în concret aplicate, să permită, în raport de anumite împrejurări de fapt — rămase neindicate — a se proceda la aprobarea încetării valabilită?ii Hotărârii Consiliului Local al municipiului Constanţa nr. 382/2007.

Pe fondul cauzei, s-a re?inut că autoritatea este obligată să actualizeze PUG-ul în maxim 10 ani de la data aprobării acestuia, iar prelungirea termenului de valabilitate, care se poate face doar prin hotărâre, o singură dată, este posibilă doar dacă a fost ini?iată procedura de elaborare a actualizării înainte de expirarea perioadei de valabilitate.

Posibilitatea autorită?ii locale de a-şi revoca propria hotărâre de aprobare a documenta?iei de urbanism pentru motivul neindicării duratei de valabilitate este limitată la momentul emiterii autoriza?iei de construire, deoarece, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, împiedică revocarea odată ce actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice; odată ce autoriza?ia de construire a fost emisă, valabilitatea documenta?iei de urbanism se extinde oricum de drept până la finalizarea investi?iei.

Astfel, planurile urbanistice zonale ale căror perioade de valabilitate nu sunt expres determinate ar trebui considerate valabile până la data ie?irii din vigoare a planului urbanistic general în baza căruia au fost emise, iar planurile urbanistice de detaliu – până la data ieşirii din vigoare a planului urbanistic zonal în baza căruia au fost emise, sau, în lipsa unui plan urbanistic zonal aprobat, până la data ieşirii din vigoare a planului urbanistic general.

Aceasta, întrucât con?inutul planurilor urbanistice zonale şi de detaliu trebuie coroborat cu cel al documenta?iei de urbanism cu forţă juridică superioară sub toate aspectele, deci nu doar sub cel al indicatorilor urbanistici, ci şi sub aspectul perioadei de valabilitate.

Art.1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 reglementează mecanismul de încetare a valabilită?ii actelor administrative prin revocarea lor de către emitent, în cazul în care le consideră inoportune sau nelegale, doar în măsura în care actul administrativ unilateral (individual sau normativ) nu a intrat în circuitul civil şi nu a produs efecte juridice.

In spe?ă, însă, Hotărârea Consiliului Local al municipiului Constan?a nr. 382/2007, revocată prin HCL nr. 248/30.07.2021, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, materializate in demersurile efectuate de către reclamantă in procesul de pregătire a documenta?iei in vederea autorizării lucrărilor de construire, criticile paratului, in sens contrar, nefiind întemeiate.

Mai mult, instan?a a apreciat că Hotărârea nr. 248/30.07.2021 a fost adoptată cu încălcarea art.1 alin.6 din Legea nr. 554/2004, discre?ionar, cu nesocotirea principiului încrederii legitime şi al securită?ii juridice - încălcat în cazul adoptării unor acte administrative de „revocare”/„încetare” a unor acte anterioare legale.

Astfel, in cauză, principiul securită?ii juridice a fost încălcat prin adoptarea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Constanţa nr.248/30.07.2021, întrucât aprobarea încetării valabilită?ii planului urbanistic de detaliu a intervenit la o durată de timp care nu poate fi apreciată ca fiind rezonabilă.

Mai mult, prin emiterea actului administrativ contestat a fost nesocotit şi principiul încrederii legitime, fiind încălcată prezum?ia de legalitate de care se bucură toate actele administrative şi caracterul lor executoriu, ceea ce face ca încrederea particularului, în speţă, a reclamantei, în actele administra?iei să fie legitimă şi rezonabilă; conduita administra?iei locale care a stat in pasivitate; inexisten?a oricărui interes public prioritar interesului particularului care să determine „încetarea valabilită?ii” HCLM nr. 382/2007.

S-a re?inut că Hotărârea Consiliului Local al municipiului Constan?a nr. 382/2007 este un act administrativ cu caracter normativ, iar potrivit opiniilor doctrinare - unanime sub acest aspect - revocarea/încetarea valabilită?ii actului administrativ cu caracter normativ poate produce efecte exclusiv ex nunc, iar nu ex tunc, fiind nelegală adoptarea unei hotărâri de încetare a valabilită?ii unui act administrativ cu caracter normativ prin care se statuează că încetarea valabilită?ii sale produce efecte (şi) pentru trecut, materializată în revocarea unor acte deja adoptate/emise în temeiul actului administrativ cu caracter normativ, anterior revocării sale.

Instan?a a apreciat întemeiată ?i critica reclamantei în sensul că Hotărârea Consiliului Local al municipiului Constan?a nr. 248/30.07.2021 este nelegală, întrucât documenta?ia care a stat la baza adoptării sale nu a fost complet şi legal întocmită, fiind necesar ca „încetarea valabilită?ii” actului administrativ să urmeze procedura de la adoptarea actului administrativ, respectiv să se fundamenteze pe o documenta?ie cuprinzând avize, acorduri, aprobări etc. ale structurilor de specialitate de aceea?i natură cu cele care au stat la baza adoptării actului administrativ, aspect care nu rezultă din con?inutul actului contestat.

Astfel, în baza probatoriului administrat in cauză, instan?a a apreciat că Hotărârea Consiliului Local al municipiului Constanţa nr. …/30.07.2021, prin care s-a aprobat „încetarea valabilită?ii Planului urbanistic de detaliu aprobat prin HCL nr.382/2007 privind aprobarea Planului urbanistic de detaliu-construire imobil 7S+P+35E, spaţii comerciale si apartamente, [...], teren in suprafa?ă de 3021,76 mp, proprietate [...] si [...]” este nelegală, fiind afectată de viciile analizate de către instan?ă.

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs pârâtul CL al Municipiului CONSTAN?A, care a criticat-o pentru nelegalitate, cu indicarea temeiului de drept prevăzut de art.6 ?i pct.8 Cod procedură civilă, solicită admiterea recursului, casarea sentin?ei recurate ?i în rejudecare, respingerea ca neîntemeiată a contesta?iei formulate împotriva HCL nr.248/30.07.2021 privind încetarea valabilită?ii GCL nr.382/2007 ?i men?inerea acesteia ca temeinică ?i legală.

1. Contrar hotărârii recurate, HCL nr. 248/30.07.2021 îndepline?te cerinţa motivării, în cauză fiind incident cazul de casare prevăzut de dispozi?iile art.488 pct.6 Cod procedură civilă:

Astfel cum s-a statornicit prin jurispruden?a ÎCCJ, este adevărat că obliga?ia autorită?ii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garan?ie împotriva arbitrariului în conduita administra?iei publice, menita, pe de o parte, să permită destinatarilor unei decizii administrative să-i cunoască şi să-i evalueze temeiurile şi efectele şi, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, o motivare insuficientă sau gre?ită echivalând cu lipsa motivării.

Însă, ÎCCJ a constatat că este îndeplinită cerinţa motivării actului administrativ prin referirea expresă la un alt înscris pe care îl înglobează, împrejurarea că în actul administrativ nu sunt reluate, in extenso, toate temeiurile de fapt şi de drept consemnate în înscrisul la care actul administrativ a făcut trimitere, reconstituind, în sine, un motiv de invaliditate a acestui act (Dec. nr. 529/1 februarie 2011, Dec. nr. 1470/11 martie 2011 - Înalta Curte de Casa?ie şi Justi?ie - Sec?ia de contencios administrativ şi fiscal).

In cuprinsul HCL nr.248/30.07.2021 sunt indicate motivele de fapt, temeiurile şi măsurile dispuse prin actul contestat.

Cu referire la temeiurile de drept, în cuprinsul HCL nr. 248/30.07.2021 sunt indicate şi

- dispozi?iile art.271 din Legea nr. 350/2001:

Primarul/Primarul general al municipiului Bucure?ti, prin structura responsabilă cu urbanismul condusă de arhitectul-şef din cadrul aparatului de specialitate are următoarele atribu?ii în domeniul urbanismului;

c) supune aprobării consiliului local/Consiliului General al Municipiului Bucure?ti, în baza referatului tehnic al arhitectului şef documenta?iile de urbanism, indiferent de ini?iator;

- art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001:

Perioada de valabilitate a documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se stabile?te de către autoritatea administra?iei publice locale abilitată să aprobe documenta?ia, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acesteia.

- Art.19 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016.

De asemenea, în cuprinsul HCL nr.248/2021 se indică întreaga documenta?ie ce a stat la baza emiterii hotărârii de Consiliu Local, referatul de aprobare al primarului nr. 143477/20.07.2021, avizul comisiei de specialitate nr. 2 de organizare şi dezvoltare urbanistică, realizarea lucrărilor publice, protec?ia mediului înconjurător, conservarea monumentelor istorice şi de arhitectură şi raportul Direc?iei de Urbanism nr. …/23.07.2021.

Prin Referatul de aprobare nr. 143477/20.07.2021 s-a re?inut:

- în cuprinsul HCL nr. 382/2007 nu este precizat termenul de valabilitate a documenta?iei de urbanism;

- HCL nr. 382/2007 nu a produs efecte, până la data întocmirii referatului mai sus indicat, nefiind emisă autoriza?ie de construire în vederea realizării obiectivului aprobat;

- art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001:

Prin Raportul nr.145900/23.07.2021, fiind re?inute prevederile art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001 şi având în vedere că HCL nr. 382/2007 nu a produs efecte, până la data raportului anterior indicat, nefiind emisă autoriza?ie de construire în vederea realizării obiectivului aprobat, s-a propus proiectul de hotărâre privind încetarea valabilită?ii planului urbanistic de detaliu aprobat prin HCL nr. 382/2007.

În consecin?ă, ra?iunea promovării spre adoptare a proiectului de hotărâre, precum şi motivele pentru care s-a adoptat HCL sunt uşor de identificat, rezultând, fără dificultate, din cuprinsul HCL şi din înscrisurile ce au stat la baza acestuia.

Pe de altă parte, nu se poate sus?ine că actul este nemotivat, cel mult s-ar fi putut reţine o motivare insuficientă (inclusiv reclamanta ştie la ce împrejurări să îşi formuleze criticile de pretinsă nelegalitate), or pentru a produce efectul anulării actului ca nemotivat era necesar să se verifice vătămarea care să fie atât de gravă încât să conducă la anularea actului.

Or, este evident că reclamanta nu putea să facă această dovadă, având în vedere, pe de o parte, cuprinsul actului contestat, motivele de nelegalitate invocate şi probele depuse de reclamantă, respectiv demersurile pe care le-a făcut în sensul producerii de efecte a PUD (studiu geo din 2008).

Hotărârea recurată cuprinde motive străine de natura cauzei, în cauză, fiind incident cazul de casare prevăzut de dispozi?iile art.488 pct.6 Cod procedură civilă.

Altfel spus, motivarea hotărârii judecătore?ti presupune în mod necesar ca ra?ionamentul logico-juridic avut în vedere de către instanţa de judecată să fie fundamentat pe premise ce se regăsesc în concret în cauza ce formează obiectul judecă?ii.

Or, în cauză, astfel cum vom demonstra în continuare, concluzia instanţei de fond cu privire la lipsa motivării HCL nr. 248/30.07.2021 este fundamentată pe aprecieri pur generice şi o serie de premise ce nu au legătură cu prezenta cauză.

În acest sens, aprecierea instanţei de fond cu privire la faptul că HCL nr. 248/30.07.2021 nu este motivată nici în fapt, nici în drept,

"simpla enumerare a unor acte normative şi indicarea Codului administrativ privitoare la atribu?iile consiliului local şi la posibilitatea acestora de a adopta hotărâri neechivalând cu motivarea în drept a actului administrativ" - pag, 10 paragraf 3 sentin?ă, este străină de natura cauzei, în condi?iile în care, astfel cum am arătat şi mai sus, în cuprinsul HCL nr. 382/2007 sunt indicate în mod expres prevederile legale ce au fundamentat măsurile dispuse, respectiv, art.271 din Legea nr. 350/2001, art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001 şi art.19 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016.

Rezultă, a?adar, că în cuprinsul HCL nr. 248/30.07.2021 sunt indicate în concret dispozi?iile legale care au fundamentat măsurile dispuse.

Contrar motivării instan?ei de fond, prin HCL nr. 248/30.07.2021 şi documenta?ia ce face corp comun cu aceasta sunt indicate motivele de fapt care justifică măsura de încetare a valabilită?ii HCL nr. 382/2007.

În consecin?ă, nu poate fi re?inută motivarea instan?ei de fond în sensul că actul contestat nu con?ine dispozi?ii legale care, în concret aplicate, să permită în raport de anumite împrejurări de fapt, rămase neindicate, a se proceda la aprobarea încetării valabilită?ii HCL nr. 382/2007.

Pentru orice observator obiectiv, care manifestă o minimă diligenţă, din lecturarea HCL nr. 248/30.07.2021 rezultă că aceasta a fost adoptată ca o expresie a competen?ei dată de lege autorită?ii locale cu privire la stabilirea perioadei de valabilitate a documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism şi, în ceea ce priveşte motivarea în fapt, a fost avută în vedere împrejurarea că de la data aprobării HCL nr. 382/2007 şi până la data Referatului de aprobare nr. 143477/20.07.2021, respectiv, data Raportul nr. 145900/23.07.2021, timp de aproximativ 14 ani, nu a fost emisă autoriza?ie de construire în vederea realizării obiectivului aprobat.

Hotărârea recurată cuprinde o motivare contradictorie şi străină de natura cauzei, fiind, totodată, rezultatul aplicării greşite a normelor de drept material, critici ce se circumscriu motivelor de recurs prevăzute de dispozi?iile art.488 pct.6 şi 8 Cod procedură civilă.

În motivarea Sentin?ei civile nr. 1076/11.07.2022 se reţine că:

"Posibilitatea autorităţii locale de a-şi revoca propria hotărâre de aprobare a documentaţiei de urbanism pentru motivul nemodificării duratei de valabilitate este limitată la momentul emiterii autorizaţiei de construire, deoarece art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, împiedică revocarea odată ce actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice; odată ce autorizaţia de construire a fost emisă, valabilitatea documentaţiei de urbanism se extinde oricum de drept până la finalizarea investiţiei." - pag. 11 penultimul paragraf Sentinţă.

În cauză, instan?a de fond are în vedere o premisă eronată care invalidează întregul raţionament care a determinat pronun?area hotărârii recurate.

În acest sens, HCL nr. 248/30.07.2021 nu este întemeiată în drept pe dispozi?iile legale din Legea nr. 554/2004 ce reglementează revocarea actului administrativ, ci, în esenţă, pe dispoziţiile art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001, între cele două temeiuri de drept existând diferenţe fundamentale.

Reglementarea cuprinsă în Legea nr.554/2004 cu privire la revocarea actului administrativ are în vedere o cauză de nulitate ce exista la momentul emiterii actului administrativ şi care determină fie revocarea acestuia de către autoritatea emitentă, fie anulare de către instanţa de judecată la solicitarea autorităţii emitente (într-un termen de 1 an de la data emiterii actului administrativ nelegal).

Dispozi?iile art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001 reglementează competen?a autorită?ii locale de a decide cu privire la perioada de valabilitate a documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism, fie la momentul aprobării iniţiale a acesteia, fie ulterior, dacă nu a fost menţionată perioada de valabilitate, concluzie care rezultă din modul de redactare a prevederilor legale mai sus indicate, precum şi din practica judiciară:

"Textul de lege nu impune expres stabilirea unui termen de valabilitate, astfel încât acesta se apreciază în func?ie de criteriile stabilite indicate în norma legală: gradul de complexitate şi prevederile documenta?iei de amenajare a teritoriului. în acest context, termenul de valabilitate se poate stabili şi ulterior momentului la care a fost aprobată documenta?ia de amenajare a teritoriului şi de urbanism." - Sentinţa Civilă nr. 1216/18.06.2021, pronun?ată de către Tribunalul Constanţa în Dosarul nr. …/118/2020 (definitivă).

Rezultă, a?adar, că dacă în actul ini?ial de aprobare a documenta?iei de amenajare a teritoriului şi de urbanism nu a fost indicată perioada de valabilitate, această împrejurare nu determină inciden?a dispozi?iilor din Legea nr.554/2004 cu privire la revocarea actului administrativ, ci poate forma obiectul unei hotărâri adoptate de către administra?ia publică locala în temeiul dispozi?iilor art.56 alin.4 din Legea nr. 350/2001.

Altfel spus, revocarea şi aprobarea încetării valabilită?ii unui act administrativ nu sunt sinonime, concluzie ce se impune având în vedere ipotezele total diferite avute în vedere de cele două reglementări legale.

În consecin?ă, hotărârea recurată este nelegală, fiind consecin?a unei aplicări eronate a normelor de drept material, care a determinat, totodată şi o motivare contradictorie şi străină de natura cauzei, instan?a de fond ignorând temeiul de drept avut în vedere la aprobarea HCL nr. 248/30.07.2021, respectiv, competen?a expres dată de lege administra?iei publice locale de a decide cu privire la perioada de valabilitate a documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism.

Motivarea instan?ei de fond în sensul că HCL nr. 248/30.07.2021 a fost adoptată cu nesocotirea principiului încrederii legitime şi al securită?ii juridice nu poate fi re?inută.

In acest sens, hotărârile consiliilor locale de aprobare a planurilor urbanistice zonale sau de detaliu creează în favoarea destinatarilor doar vocaţii, nu însă ?i drepturi subiective concrete, a?a cum se întâmplă în cazul actelor administrative individuale, cum este de exemplu, autoriza?ia de construire care instituie în beneficiul destinatarului dreptul de a edifica o anumită construcţie, cu respectarea unor parametri tehnici şi urbanistici specifici.

Rezultă, a?adar, că referirea instan?ei de fond la o pretinsă încălcare a principiului securită?ii juridice nu are nici un fundament legal, în condi?iile în care voca?ia nu se confundă cu dreptul subiectiv civil.

Distinct de aceste aspecte, prin hotărârea recurată s-a re?inut că aprobarea încetării valabilită?ii planului urbanistic de detaliu a intervenit la o durată de timp care nu poate fi apreciată ca fiind rezonabilă, ceea ce se înscrie în sfera unei motivări străine de natura cauzei, în condi?iile în care o perioadă de 14 ani de zile, prin raportare la criterii de apreciere obiective, nu va putea fi considerată niciodată nerezonabilă.

Totodată, în ceea ce prive?te pretinsa nesocotire a principiului încrederii legitime, hotărârea recurată cuprinde o motivare străină de natura cauzei, în condi?iile în care instanţa de fond face trimitere generică la o pasivitate a administra?iei locale, fără a fi definită sau explicată.

În mod paradoxal, instanţa de fond re?ine o pasivitate nedefinită a autorită?ii publice, însă omite să analizeze şi să dea o semnifica?ie juridică pasivită?ii reclamantei care se pretinde vătămată.

Legat de condi?ia vătămării, hotărârea recurată este în mod vădit nelegală în condiţiile în care reclamanta nu poate pretinde existenţa în concret a unei vătămări.

Sentinţa civilă nr. 1076/11.07.2022 este şi rezultatul interpretării gre?ite a normelor de drept material reprezentate de art. 56 alin. 5 din Legea nr. 350/2001, respectiv, art.28 alin.2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.350/2001 care stabile?te că valabilitatea prevederilor documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv, a fost demarat procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţie până la finalizarea acestora.

Ceea ce omite instan?a de fond să aibă în vedere este efectul prevederile legale mai sus indicate, respectiv premisa obligatorie a eliberării autoriza?iei de construire (pentru investi?iile începute în timpul perioadei de valabilitate), or, în cauză, reclamanta, în 14 ani, nu a formulat nici măcar o cerere pentru eliberarea certificatului de urbanism.

În consecin?ă, referirile instanţei de fond cu privire la întocmirea studiului geotehnic şi geofizic în anul 2008, memoriu tehnic etc., nu prezintă nicio relevanţă prin raportate la dispozi?iile legale mai sus indicate, în condi?iile în care nu a fost eliberată autoriza?ia de construire într-o perioadă de aproximativ 14 ani.

Raportat la pasivitatea reclamantei care s-a manifestat pe o perioadă de aproximativ 14 ani, rezultă că aceasta nu poate justifica o vătămare.

Totodată, străină de natura cauzei este şi motivarea instanţei de fond cu privire la un aşa zis caracter retroactiv al efectelor HCL nr. 248/30.07.2021, în condi?iile în care acesta produce efecte numai pentru viitor.

În dovedirea lipsei oricărei vătămări, în ipoteza în care reclamanta ar fi obţinut autoriza?ia de construire în perioada de valabilitate a PUD-ului, valabilitatea prevederilor documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi urbanism s-ar fi prelungit în temeiul dispozi?iilor art.56 alin.5 din Legea nr. 350/2001, respectiv, art.28 alin.2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, independent de efectele HCL nr. 248/30.07.2021.

Străină de natura cauzei este şi motivarea instanţei de fond cu privire la pretinsa nulitate a HCL nr. 248/30.07.2021, ca urmare a nerespectării principiului simetriei formelor.

In acest sens, instanţa de fond reţine că documenta?ia care a stat la baza HCL nr. 248/30.07.2021 nu a fost completă şi legal întocmită, fiind necesar ca încetarea valabilită?ii să urmeze procedura de adoptare a actului administrativ, respectiv, să fie fundamentată pe o documenta?ie cuprinzând avize, acorduri, aprobări etc. ale structurilor de specialitate de aceeaşi natură cu cele care au stat la baza adoptării actului administrativ.

HCL nr. 382/27.07.2007 a fost adoptată, fiind avute în vedere:

- Raportul Comisiei de organizare urbanistică, amenajarea teritoriului, realizarea lucrărilor publice, protecţia mediului înconjurător, conservarea monumentelor istorice şi de arhitectură nr. 2

- Referatul Serviciului Urbanism.

HCL nr. 248/30.07.2021 a fost adoptată, fiind avute în vedere:

- Avizul Comisiei de specialitate nr. 2 de organizare şi dezvoltare urbanistică, realizarea lucrărilor publice, protec?ia mediului înconjurător, conservarea monumentelor istorice şi de arhitectură

- Raportul Direc?iei generale de urbanism şi patrimoniu nr. …/23.07.2021.

Motivarea hotărârii recurate este străină de natura cauzei în condi?iile în care avizele, acordurile sau aprobările la care instanţa de fond face trimitere există.

Prin întâmpinare, intimata reclamantă societatea [...] solicită respingerea recursului ca nefondat.

I. Consideră că, in spe?ă, nu se regăsesc motivele de nelegalitate a hotărârii prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 6 si 8 C.pr.civ., indicate de recurenta in fundamentarea cererii de recurs.

A. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin.1 pct. 6 nu este incident, întrucât hotărârea cuprinde motivele pe care se sprijină.

În raport de dispozi?iile prevăzute de art.488 alin.1 pct.6 ?i art.425 alin.1 lit. b Cod procedură civilă, instan?a investită cu solu?ionarea unei ac?iuni este chemata a verifica aspectele invocate de păr?i in raport de dispozi?iile legale incidente, urmând a prezenta, in cuprinsul hotărârii, motivele de fapt ?i de drept care au format convingerea sa pentru pronun?area solu?iei, precum ?i cele pentru care au fost avute in vedere/înlăturate sus?inerile păr?ilor.

Textul citat se interpretează însă in sensul că instan?a este datorare a analiza toate aspectele invocate de păr?i chiar ?i printr-un considerent comun, nefiind necesar a răspunde, in parte, fiecărui argument sus?inut de aceasta.

In spe?ă, apreciază că hotărârea îndepline?te cerinţa motivării, câtă vreme, in considerentele sale, sunt prezentate argumentele pentru care instanţa de fond a dispus anularea actului administrativ.

Tot astfel, hotărârea nu cuprinde motive străine de natura pricinii; hotărârea cuprinde motivele pe care se sprijină, consideră că, spe?ă, nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 din Cod procedură civilă, sub aspectele indicate de recurent.

In spe?ă nu este incident nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, întrucât interpretând ?i aplicând corect dispozi?iile legale incidente, instan?a de fond a re?inut corect ca HCL nr. 248/2021 prin care s-a aprobat „încetarea valabilită?ii planului urbanistic de detaliu aprobat prin HCL nr. 382/2007 privind aprobarea Planului urbanistic de detaliu-construire imobil 7S+P+35E, spatii comerciale si apartamente, [...], teren in suprafa?ă de 3021,76 mp. proprietate [...] si [...], este nelegală.

Criticile de recurs încadrate in acest motiv de casare sunt, in sinteza, următoarele:

- condi?ia vătămării reclamantului nu a fost analizată de instan?ă din perspectiva faptului că revocarea produce efecte numai pentru viitor, iar reclamanta a rămas in pasivitate aproximativ 14 ani;

- instan?a de fond nu a observat „competen?a expres dată de lege administra?iei publice locale de a decide cu privire la perioada de valabilitate a documenta?iei de amenajare a teritoriului ?i de urbanism;

- principiile încrederii legitime ?i al securită?ii juridice nu au fost încălcate prin revocarea actului administrativ;

- sentinţa civilă nr. 1076/11.07.2022 este rezultatul interpretării gre?ite al normelor de drept material reprezentate de art. 56 alin. 5 din Legea nr. 350/2001, respectiv, art. 28 alin. 2 din Normele metodologice de aplicare a legii nr. 350/2001 care stabile?te ca valabilitatea prevederilor documenta?iilor de amenajare a teritoriului si urbanism se extinde de drept pentru acele investirii care au început in timpul perioadei de valabilitate, respectiv, a fost demarat procesul de autorizare si/sau a lucrărilor de construc?ie până la finalizarea acestora;

- or, in cauză, reclamanta nu a formulat o cerere pentru eliberarea certificatului de urbanism;

- în consecin?ă, referirile instan?ei de fond cu privire la întocmirea studiului geotehnic si geofizic in anul memoriu tehnic etc. nu prezintă nicio relevanţă prin raportare la dispozi?iile legale mai sus indicate;

- contrar sus?inerilor instan?ei, principiul simetriei a fost respectat, actul administrativ având la baza, Avizul Comisiei de specialitate nr. 2 de organizare ?i dezvoltare urbanistică, realizarea lucrărilor publice protec?ia mediului înconjurător, conservarea monumentelor istorice ?i de arhitectura ?i raportul Direc?iei generale de urbanism ?i patrimoniu nr. 145900/23.07.2021.

Criticile relative la aplicarea şi interpretarea gre?ită a legii „încadrate in temeiul de casare prevăzut de art. 488 alin. l pct. 8 Cod procedură civilă, urmează a fi respinse pentru următoarele argumente:

In ceea ce prive?te condi?ia vătămării, se observă că Societatea [...], actuala [...] a dobândit prin contractul de vânzare cumpărare autentificat sub nr. 1455/31.07.2007 la BNP [...] dreptul de proprietate asupra imobilului teren în suprafaţa de 3021,76 mp situat in Constanta, [...], intabulat in Cartea Funciară sub nr. … a localită?ii Constanţa, de la so?ii [...] si [...].

In calitate de titular al dreptului de proprietate asupra imobilului teren supus reglementării urbanistice aprobate prin HCL nr. 382/2007 ?i raportat la efectele pe care Hotărârea Consiliului Local nr. 248/30.07.2021 le produce asupra exercitării dreptului de construire al intimatei reclamante, drept derivat din dreptul de proprietate asupra terenului, justifica un drept ?i interes legitim in semnifica?ia art. 1 din Legea nr. 554/2004 de a formula prezenta ac?iune.

Pe de altă parte, societatea a efectuat cheltuieli in pregătirea ?i demararea procedurii de pregătire a documenta?iei pentru autorizare.

Potrivit art.1 alin.1 din Legea nr. 554/2004: “Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesolu?ionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instan?ei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoa?terea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.

Art. 2 lit. „a” din Legea nr. 554/2004, prevede că:

„În în?elesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnifica?ii:

a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesolu?ionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinat”.

În atare situa?ie, instan?a de fond a re?inut întemeiat ca reclamanta a făcut dovada vătămării într-un drept ?i interes legitim, in semnifica?ia art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Contrar sus?inerilor recurentei instan?a a re?inut întemeiat că Hotărârea nr. 248/30.07.2021 este nelegală, întrucât a fost adoptată cu încălcarea art. l alin. 6 din Legea nr. 554/2004, dar şi pentru că a fost adoptată discre?ionar, cu nesocotirea principiului încrederii legitime şi al securită?ii juridice.

Potrivit art.1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, ”Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validită?ii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea.

Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului”.

Textul recunoa?te posibilitatea autorită?ii publice de a-şi retrage actul administrativ unilateral din proprie iniţiativă, fără a fi necesară solicitarea persoanei vătămate în acest sens; dacă acesta a intrat în circuitul chil, producând efecte juridice, autoritatea nu mai are posibilitatea de ad revoca, putând însă solicita instanţei de contencios administrativ anularea actului, dacă se mai află în termenul de un an de la data emiterii acestuia.

Cu alte cuvinte, actul ar putea fi revocat la ini?iativa autorită?ii publice până la intrarea acestuia în circuitul civil şi producerea consecin?elor juridice, dar nu mai târziu de un an de la emitere, când expiră şi posibilitatea sesizării instanţei din iniţiativa autorităţii.

După acest moment, actul administrativ unilateral ar mai putea fi revocat numai la cererea persoanei vătămate, dar în condiţiile şi cu respectarea termenelor prevăzute de art.7 din Legea nr. 554/2004.

Apoi, art.1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 reglementează mecanismul de încetare a valabilită?ii actelor administrative prin revocarea lor de către emitent, în cazul în care le consideră inoportune sau nelegale, doar în măsura în care actul administrativ unilateral (individual sau normativ) nu a intrat în circuitul civil şi nu a produs efecte juridice.

Or, în cazul de fa?ă, hotărârea Consiliului Local al municipiului Constan?a nr. 382/2007, revocată prin HCL nr. 248/30.07.2021, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, sens în care subliniem că subscrisa a demarat procesul de pregătire a documenta?iei in vederea autorizării lucrărilor de construire.

Astfel, in vederea autorizării construc?iei a fost întocmit studiu geotehnic si geofizic necesar construirii imobilului [...], întocmit de Societatea [...] in septembrie 2008, sens in care s-a întocmit: - studiul geotehnic si geofizic necesar construirii imobilului [...], întocmit de Societatea [...] in septembrie 2008 si anexele acestuia.

Este, astfel, lipsit de echivoc faptul că încetarea valabilită?ii unei hotărâri care a intrat în circuitul civil ?i a produs efecte juridice, nu mai poate fi revocată de către autoritatea locală.

Principiul securită?ii juridice s-a apreciat constant a fi fost încălcat în cazul adoptării unor acte administrative de „revocare" /„încetare” a unor acte anterioare legale.

Revocarea sau încetarea cu efect retroactiv a unui act nelegal s-a apreciat a fi permisă numai dacă aceasta a fost dispusă într-un termen rezonabil de la data adoptării actului.

Fără a cunoa?te dacă, în cazul de faţă, autoritatea a ajuns la concluzia „încetării valabilită?ii” hotărârii Consiliului Local al municipiului Constanţa nr. 382/2007 ca urmare a nelegalită?ii ori inoportunită?ii lor, este de observat că, în spe?ă, principiul securită?ii juridice a fost încălcat prin adoptarea hotărârii Consiliului Local al municipiului Constanţa nr. 248/30.07.2021, întrucât aprobarea încetării valabilită?ii planului urbanistic de detaliu a intervenit la o durată de timp care nu poate fi apreciată ca fiind rezonabilă.

În egală măsură, principiul încrederii legitime a fost încălcat prin adoptarea hotărârii Consiliului Local al municipiului Constanţa nr. 248/30.07.2021, căci, în speţă, încrederea legitimă se identifică raportat la următoarele elemente:

- prezum?ia de legalitate de care se bucură toate actele administrative şi caracterul lor executoriu, ceea ce face ca încrederea particularului, în speţă, a societă?ii, în actele administra?iei să fie legitimă şi rezonabilă;

- conduita administra?iei locale care a stat in pasivitate;

- inexisten?a oricărui interes public prioritar interesului particularului care să determine „încetarea valabilită?ii” HCLM nr. 382/2007.

În plus, în doctrină s-a arătat ca „revocarea unui act administrativ, chiar şi înainte de a intra în circuitul civil şi de a produce efecte, nu poate fi discre?ionară, în special atunci când este vorba de acte administrative favorabile particularului şi când s-ar aduce atingere stabilită?ii juridice, în condi?iile în care încrederea legitimă a beneficiarului actului ar merita protejată”.

Or, este limpede că măsura de aprobare a încetării planului urbanistic de detaliu aprobat prin hotărârea Consiliului Local al municipiului Constanţa nr.382/2007 este una discre?ionară şi luată cu exces de putere, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. 1 lit. „n” din Legea nr. 554/2004.

Contrar sus?inerilor recurentei, Hotărârea Consiliului Local al municipiului Constanţa nr.248/30.07.2021 este nelegală, întrucât documenta?ia care a stat la baza adoptării sale nu a fost complet şi legal întocmită.

Sub aspect procedural, „Încetarea valabilită?ii” actului administrativ trebuie să urmeze procedura de la adoptarea actului administrativ, respectiv să se fundamenteze pe o documenta?ie cuprinzând avize, acorduri, aprobări etc. ale structurilor de specialitate de aceea?i natura cu cele care au stat la baza adoptării actului administrativ, căci, în caz contrar, actul revocării devine pur discre?ionar.

Or, în spe?ă, din preambulul hotărârii atacate, nu rezultă ca aceasta să se fi fundamentat pe o documenta?ie similară celei care a stat la baza adoptării hotărârii revocate şi care să justifice adoptarea unui act administrativ de încetare a efectelor acesteia.

Tot astfel din preambulul hotărârii rezulta ca lipse?te avizul Comisiei nr. 5.

Tot astfel, critica cu privire la dreptul discre?ionar al autorită?ii administrative de a revoca actul administrativ, in orice moment, este neîntemeiată.

Art.56 alin. 4 din Legea nr. 350/2001 invocat ca temei al încetării valabilită?ii actului administrativ prevede ca:

„(4) Perioada de valabilitate a documenta?iilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se stabile?te de către autoritatea administra?iei publice locale abilitată să aprobe documenta?ia, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acesteia”.

Tribunalul Cluj, prin Sentin?a Civilă nr. 2375/30.08.2016, a stabilit că, „din prevederile art.56 alin.(4) şi (5) din Legea nr. 350/2001, nu ar rezulta obliga?ia autorită?ii de a stabili perioada de valabilitate a planului urbanistic zonal şi că, în lipsa acestei precizări în lege, nu s-ar putea considera că documenta?ia de urbanism este nelegală”.

Prin urmare, pentru a considera că hotărârile Consiliilor Locale de aprobare a planurilor urbanistice de detaliu sunt afectate de o cauză de nulitate pentru lipsa indicării exprese a termenului de valabilitate, ar trebui demonstrat că o astfel de lipsă este un viciu atât de grav, încât face actul administrativ incompatibil cu scopul normei pe care o pune în aplicare.

În contextul acestei analize, vor fi puse în balan?ă, pe de o parte, (i) principiul legalită?ii şi faptul că sanc?iunea general aplicabilă în cazul nesocotirii unor norme imperative, cum sunt, de regulă, cele din dreptul administrativ, este nulitatea şi, pe de altă parte, (h) necesitatea asigurării stabilită?ii raporturilor juridice, mai ales atunci când actul administrativ şi-a produs efectele, precum şi principiul protec?iei încrederii legitime.

Tot astfel, neindicarea expresa a termenului de valabilitate nu reprezintă o cauza de încetare a valabilită?ii planului urbanistic de detaliu, durata sa de valabilitate putând fi dedusă pe cale de interpretare din con?inutul documenta?iei urbanistice cu for?a juridică superioara (durata de valabilitate a planului urbanistic zonal trebuie să fie compatibilă cu cea a planului urbanistic general, iar durata de valabilitate a planului urbanistic trebuie să fie compatibilă cu cea a planului urbanistic zonal).

Astfel, planurile urbanistice zonale ale căror perioade de valabilitate nu sunt expres determinate sunt valabile până la data ie?irii din vigoare a planului urbanistic general în baza căruia au fost emise, iar planurile urbanistice de detaliu - până la data ieşirii din vigoare a planului urbanistic zonal în baza căruia au fost emise, sau, în lipsa unui plan urbanistic zonal aprobat, până la data ie?irii din vigoare a planului urbanistic general.

Astfel, consideră că, in mod corect, instan?a de fond a re?inut că, in spe?ă, hotărârea de revocare a HCL nr. 382/2007 privând aprobarea PUD este nelegală ?i sub acest aspect.

Fa?ă de toate motivele arătate, solicită respingerea recursului declarat de Consiliul Local Constanta împotriva sentin?ei nr. 1076/11.07.2022 pronun?ată de Tribunalul Constanta in dosar nr. …/118/2022, ca nefondat.

Analizând sentinţa recurată în raport de criticile formulate prin cererea de recurs şi apărările invocate prin întâmpinare, Curtea reţine că recursul este fondat, în considerarea următoarelor argumente:

Recurentul-pârât şi-a întemeiat cererea de recurs pe dispoziţiile art.488 alin.1 pct.6 şi 8 potrivit cărora casarea unor hotărâri se poate cere “când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei” şi “când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”.

Astfel, într-o primă critică dezvoltată în cadrul motivului de casare prevăzut de art.488 alin.1 pct.6 Cod procedură civilă, recurentul a susţinut că, in mod contrar hotărârii recurate, HCL nr. 248/30.07.2021 îndeplineşte cerinţa motivării.

Curtea nu poate să dea eficienţă acestei critici în cadrul motivului de nelegalitate prevăzut de pct. 6 al art. 488 Cod procedură civilă întrucât recurentul face confuzie între cazul de casare a hotărârii recurate şi motivul de nelegalitate al hotărârii contestate constând în lipsa motivării actului administrativ.

Subsumat aceluiaşi motiv de casare, recurentul a invocat existenţa în cuprinsul hotărârii recurate a unor motive străine de natura cauzei precum şi motive contradictorii cu referire .

Pe de o parte, este de observat faptul că motivul de recurs este incident atunci când hotărârea cuprinde numai motive străine de natura cauzei, ceea ce nu este cazul în prezenta cauză, iar pe de altă parte, contrar susţinerile recurentului, sentinţa nu cuprinde motive străine în sensul prevăzut în normă, toate considerentele din sentinţă privesc starea de fapt şi de drept reţinută de judecătorul fondului în raport de susţinerile reclamantei din cererea introductivă.

Curtea va respinge această critică, reţinând că nemulţumirea părţii cu privire la motivarea sentinţei nu echivalează cu nemotivarea acesteia, iar casarea unei hotărâri se poate face dacă aceasta cuprinde numai motive străine de natura pricinii, ceea ce în speţă, cazul nu este întrunit.

Analizând sentinţa atacată prin raportare la cel de-al doilea motiv de casare invocat, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Curtea constată că acest motiv de nelegalitate este incident în cauză, criticile formulate de recurenţi din această perspectivă fiind fondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, recurentul-pârât a susţinut, în esenţă, că sentinţa atacată a fost pronunţată de instanţa de fond cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile speţei, indicând în acest sens prevederile art.56 alin.4 şi 5 din Legea nr.350/2001 respectiv art. 28 alin.2 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, precum şi art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004.

Ca situaţie de fapt, Curtea reţine că intimata-reclamantă a dedus instanţei de contencios administrativ controlul de legalitate al HCL nr. 248/30.07.2021 prin care s-a aprobat încetarea valabilităţii planului urbanistic de detaliu aprobat prin HCL nr.382/2007 privind aprobarea Planului urbanistic de detaliu-construire imobil 7S+P+35E, spaţii comerciale şi apartamente, [...], teren în suprafaţă de 3021,76 mp, proprietate [...] şi [...].

În acord cu recurentul, Curtea reţine că analiza instanţei de fond prin raportare la efectele instituţiei revocării actelor administrative normative este greşită, întrucât prin hotărârea contestată nu s-a dispus revocarea actului administrativ normativ reprezentat de HCL nr.382/2007 ci încetarea valabilităţii planului urbanistic de detaliu aprobat prin HCL nr.382/2007.

Din această perspectivă se impune precizarea că încetarea valabilităţii unui act administrativ nu este sinonimă cu revocarea actului care, conform Legii 554/2004 are ca premisă o cauză de nelegalitate ce există la momentul emiterii actului administrativ.

Astfel, încetarea valabilităţii actului administrativ care reprezintă în fapt abrogarea actului, produce efecte doar pentru viitor.

Deşi a apreciat în mod corect instanţa de fond că HCL nr.387/2007 de aprobare a P.U.D. este un act administrativ cu caracter normativ, a reţinut eronat că „prin HCL de încetarea a valabilităţii acestuia, s-a statuat că produce efecte şi pentru trecut, materializată în revocarea unor acte deja adoptate în temeiul actului administrativ cu caracter normativ, anterior revocării sale”.

Aceasta întrucât nu există nicio dispoziţie în cuprinsul HCL nr. 248/30.07.2021 prin care să se statueze că produce efecte pentru trecut sau că revocă alte acte administrative emise în temeiul HCL 387/2007 şi nici reclamanta nu a invocat prin cererea de chemare în judecată existenţa unor acte administrative emise anterior.

Cu privire la motivarea actului administrativ contestat, Curtea, în dezacord cu prima instanţă, constată că în preambulul HCL nr. 248/2021 s-a menţionat referatul de aprobare al primarului cu nr.143477/20.07.2021, avizul Comisiei de specialitate nr.2 de organizare şi dezvoltare urbanistică, realizarea lucrărilor publice, protecţia mediului înconjurător, conservarea monumentelor istorice şi de arhitectură, raportul Direcţiei Generale Urbanism şi Patrimoniu nr,145900/23.07.2021, prevederile Legii nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii, precum şi ale art.56 alin.4 din Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, art.19 din Ordinul nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.350/2001, menţiuni faţă de care nu se poate susţine nemotivarea actului administrativ.

Împrejurarea că în actul administrativ nu sunt reluate, in extenso, toate temeiurile de fapt consemnate în înscrisurile la care actul administrativ a făcut trimitere, nu constituie, în sine, un motiv de nelegalitate a HCL nr.248/2021.

Contrar aprecierii instanţei de fond, temeiurile de drept care au fundamentat măsura dispusă au fost indicate în cuprinsul actului, respectiv art.56 alin.4 din Legea nr.350/2001 şi art.19 din Ordinul nr.233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.350/2001.

Conform art.56 alin.4 din Legea nr.350/2001 perioada de valabilitate a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se stabileşte de către autoritatea administraţiei publice locale abilitată să aprobe documentaţia, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acesteia iar potrivit art.1 din Legea nr.350/2001 autorităţile administraţiei publice gestionează procesele de dezvoltare prin activităţile de amenajare a teritoriului, urbanism sau de dezvoltare urbană durabilă.

Prin urmare, chiar dacă art.56 alin.4 din Legea nr.350/2001 a fost introdus prin OG nr.27/2008, ulterior adoptării PUD aprobat prin HCL nr.382/2007, textul conferă competenţă legiuitorului administrativ abilitat să aprobe documentaţia, să stabilească o perioadă de valabilitate prin încetarea actului după o perioadă de timp dacă nu mai corespunde programului de dezvoltare urbanistică a localităţii.

Aceasta cu atât mai mult cu cât la data adoptării HCL nr. 382/2007 prin care a fost aprobat PUD, prin Legea nr.287/2006 a fost introdus alin.(11) al art.62 din Legea nr.350/2001 care dispunea că „În situaţia neactualizării documentaţiilor de urbanism până la expirarea termenelor de valabilitate prevăzute prin hotărârile de aprobare a acestora, se suspendă eliberarea autorizaţiilor de construire/desfiinţare, conform legii.”

Este reală susţinerea intimatei-reclamante că Ordinul nr. 233/2016 a fost emis ulterior aprobării PUD în 2007 care a fost întocmit conform prevederilor Ordinului MLPAT nr. 37/N/2000 privind metodologia de elaborare şi conţinutul cadru al planului urbanistic de detaliu, însă indicarea art.19 din Ordinul nr.233/2016 în preambulul HCL 248/2021 nu se poate constitui într-un motiv de nelegalitate de natură să atragă anularea actului administrativ întrucât încetarea efectelor actului administrativ normativ, astfel cum rezultă din Raportul nr.145900/23.07.2021 întocmit de Direcţia Generală Urbanism şi Patrimoniu - Serviciul Planificare Urbană şi Mediu nu a fost dispusă pentru motive de nelegalitate a PUD ci pentru faptul că „HCL nr.382/2007 nu a produs efecte, nefiind emisă autorizaţia de construire în vederea realizării obiectivului aprobat.”

Încetarea actului administrativ normativ, ca eveniment legislativ astfel cum este prevăzut în art.58 alin.1 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, reprezintă operaţiunea juridică în urma căreia actul administrativ cu caracter normativ este lipsit de efectele sale juridice pentru perioada care urmează după data adoptării sau emiterii actului administrativ prin care se dispune încetarea.

Altfel spus, actul administrativ cu caracter normativ va continua să producă efecte juridice până la data încetării sale, bucurându-se de prezumţia de legalitate până la aceeaşi dată, în timp ce o cerere de anulare/revocare a acestuia urmăreşte tocmai înlăturarea acelor efecte pentru motive care ţin de nerespectarea condiţiilor de legalitate a actului, anterioare sau concomitente emiterii sau adoptării.

Încetarea efectelor actului administrativ pentru viitor reprezintă în realitate o abrogare a actului administrativ normativ cu efecte pentru viitor, în timp ce revocarea actului administrativ normativ reprezintă desfiinţarea efectelor juridice ale unui act administrativ de către organul emitent care se bazează pe ilegalitatea sau inoportunitatea acestora.

Faţă de distincţia dintre cele două evenimente juridice, actul administrativ prin care se dispune încetarea efectelor actului administrativ normativ nu trebuie să urmeze procedura de la adoptarea actului administrativ a cărui încetare se dispune.

Încălcarea principiului securităţii juridice invocată de reclamantă şi constatată de către prima instanţă nu poate fi reţinută.

Acest principiu dezvoltat jurisprudenţial şi aplicat atât în dreptul unional cât şi în dreptul naţional exprimă, în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi „contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze“, în cauză HCL nr. 248/2021.

Principiul securităţii juridice cuprinde, în principal, următoarele exigenţe: neretroactivitatea legii, accesibilitatea şi previzibilitatea legii, asigurarea interpretării unitare a legii.

În cauză, hotărârea de consiliu local prin care a fost aprobat PUD a fost emisă în 2007 iar hotărârea contestată în cauză a fost emisă în 2021, după o perioadă de 14 ani în care, beneficiarul PUD ului nu a început investiţia prin solicitarea emiterii vreunui act administrativ individual .

Curtea nu împărtăşeşte opinia intimatei-reclamante în sensul că termenul de 14 ani nu este un termen rezonabil, întrucât acest termen se referă la durata în care reclamanta a stat în pasivitate şi nu a demarat investiţia aprobată sau cel puţin procedura de autorizare.

În acest context factual, având în vedere că în materia urbanismului actele administrative atât normative cât şi individuale sunt prin natura lor limitate în timp şi spaţiu, apare ca lipsită de orice fundament legal şi probator susţinerea reclamantei că prin hotărârea de încetare a valabilităţii PUD aprobat în 2007 a fost încălcat principiul securităţii juridice.

În acest sens, de observat sunt dispoziţiile art. 28 din Normele metodologice de aplicare a Legii 350/2001 - (1) Perioada de valabilitate a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se stabileşte de către autoritatea administraţiei publice locale abilitată să aprobe documentaţia, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acesteia.

(2) Conform art. 56 alin. (5) din Lege, valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţii, până la finalizarea acestora.

În raport de aceste din urmă dispoziţii legale, reclamanta nu prezintă nici un argument valabil pentru care a stat în pasivitate 14 ani fără a demara investiţia sau procesul de autorizare conform prevederilor art. 2 alin. (21) din Legea nr.50/1991 potrivit cărora „procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obţinerii, ca act final, a autorizaţiei de construire” pentru a beneficia de prevederile art.56 alin.5 din Legea nr.350/2001.

Câtă vreme legea cuprinde prevederi clare în ceea ce priveşte caracterul temporar al actelor administrative în materia urbanismului, faptul că procedura de autorizare începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism precum şi faptul că valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţii, până la finalizarea acestora, reclamanta nu poate susţine că prin încetarea valabilităţii PUD-ului după 14 ani a fost încălcat principiul securităţii juridice.

Nu poate fi primit nici argumentul că întocmirea acestui studiu face dovada că actul administrativ normativ reprezentat de PUD a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, întrucât prin intermediul actului administrativ normativ, făcând astfel referire la efectele lui, se creează raporturi juridice abstracte în conţinutul cărora intră reguli de conduită generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată, iar adoptarea lui nu operează prin el însuşi o modificare a realităţii juridice, care are loc însă prin emiterea actelor administrative individuale, de aplicare în concret a normelor sale, prin care se creează, modifică sau sting raporturi juridice, în conţinutul cărora intră drepturi subiective şi obligaţii corelative, prin a căror exerciţiu, se poate afirma că intră în circuitul civil.

Prin urmare, actul administrativ cu caracter normativ nu poate intra în circuitul civil, calitate care este rezervată numai drepturilor determinate prin actele individuale emise sau întocmite în executarea lui în concret.

Curtea nu poate primi concluziile reclamantei, amplu dezvoltate, cu privire la revocarea actului administrativ întrucât, astfel cum s-a reţinut şi mai sus, prin hotărârea contestată nu s-a dispus revocarea HCL de aprobare PUD emisă în 2007, ci încetarea valabilităţii acesteia, încetare care operează doar pentru viitor.

Totodată, Curtea constată că prin concluziile scrise depuse la dosar după închiderea dezbaterilor în recurs, intimata-reclamantă a făcut o amplă analiză cu privire la natura juridică a PUD-ului care, în opinia sa este act administrativ individual şi nu act administrativ normativ.

Având în vedere că în cuprinsul considerentelor hotărârii recurate, instanţa de fond a reţinut că „Hotărârea Consiliului Local al municipiului Constanţa nr. 382/2007 este un act administrativ normativ”, aspect necontestat prin recursul formulat, faptul că în cadrul dezbaterilor din recurs nu a fost pus în discuţie acest aspect de către niciuna dintre părţi precum şi faptul că intimata-reclamantă nu a declarat recurs împotriva considerentelor pe care le-ar considera vătămătoare, faţă de dispoziţiile art. 494 raportat la art.389 Cod procedură civilă, Curtea nu va analiza aceste susţineri formulate după închiderea dezbaterilor întrucât s-ar încălca principiul contradictorialităţii şi a dreptului la un proces echitabil.

Dând eficienţă juridică considerentelor expuse, în temeiul art.20 din Legea nr.554/2004 raportat la art.496 alin.1 Cod proc.civilă, Curtea va admite recursul, va casa în tot sentinţa recurată, şi rejudecând, va respinge cererea ca nefondată.