Decizie nr. 649 din 13.12.2023

DREPT ADMINISTRATIV

Anulare act emis de autorități publice locale

- art. 1 alin. 1 și 8 alin. 1 art. 18 din Legea nr. 554/2004

În raport cu dispozițiile art. 1 alin. 1 și 8 alin. 1 art. 18 din Legea nr. 554/2004 și art. 52 alin. 1 din Constituția României, pe calea acțiunii în contencios administrativ nu se poate dispune modificarea/completarea unui act administrativ cu caracter normativ, așa cum pretind recurenții, întrucât s-ar ajunge la o imixtiune a instanței în atribuțiile (de legiferare) ale altei autorități.

O modificare a actului administrativ cu caracter normativ, în sensul pretins de recurenți, presupune reglementarea unor noi obligații în sarcina agenților economici, or, aceasta poate fi dispusă doar de autoritatea ce are competențe și atribuții de reglementare, în domeniul de interes (art. 80 din Legea nr. 24/2000), instanța neputându-se substitui în exercitarea atribuțiilor ce revin, conform legii, altor instituții, întrucât s-ar încălca principiul legalității și al separației puterilor în stat.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 649 din 13 decembrie 2023

Instanța de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, a dispozițiilor legale incidente și a actelor și lucrărilor dosarului, a constatat următoarele:

Recurenții-reclamanți au criticat hotărârea primei instanțe din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, care privește situația când ”hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”.

În esență, recurenții au invocat faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 544/2004, art. 5 și 6 din Norma din 4 februarie 2014 de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației adoptată prin OMS nr. 119/2014, art. 2 pct. 25, 26 și 27 din Legea nr. 61/1991, art. 247 din Codul administrativ și art. 1 alin. 4, art.16, art. 35 și art. 36 din Constituția României.

Analizând criticile de nelegalitate invocate, Curtea a constatat că sunt nefondate pentru considerentele prezentate în continuare:

O primă critică care trebuie analizată este cea privitoare la nelegalitatea statuării primei instanțe, în sensul că modificarea HCL nr. 345/23.12.2021 nu poate fi dispusă pe cale judiciară, în sensul solicitat prin acțiunea dedusă judecății, ci poate avea loc doar potrivit dispozițiilor art. 247 Cod administrativ.

Examinând această critică, instanța de control judiciar a înlăturat-o ca nefondată.

În acest sens, s-a reținut că prin acțiunea dedusă judecății reclamanții au solicitat anularea în parte a HCL nr. 345/2021 privind aprobarea Regulamentului pentru autorizarea și funcționarea unităților comerciale în Municipiul (...) și obligarea pârâtului să emită o nouă hotărâre care să cuprindă dispoziții prin care emiterea autorizației de funcționare a unităților de alimentație publică, situate în cadrul condominiilor, să fie condiționată și de îndeplinirea următoarelor obligații: dovada existenței izolației fonice a tavanelor unităților comerciale situate la parterul blocurilor de locuințe, eliberată de o anumită instituție/declarație pe proprie răspundere a administratorului societății privind existența izolației; declarație pe proprie răspundere a administratorului unității comerciale privind montarea filtrelor absorbante ale noxelor olfactive emanate de hotele localurilor și schimbarea periodică a filtrelor.

Interesul în formularea acțiunii a fost justificat în raport de împrejurarea că domiciliază într-un apartament situat deasupra unui local pizzerie-restaurant, a cărei activitate le creează un disconfort fonic și olfactiv în intervalul orar 6:00 - 23:00 și, uneori chiar după orele 23:00.

În acord cu judecătorul fondului, Curtea a reținut că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. 1 și 8 alin. 1 art. 18 din Legea nr. 554/2004 și art. 52 alin. 1 din Constituția României, pe calea acțiunii în contencios administrativ nu se poate dispune modificarea/completarea unui act administrativ cu caracter normativ, așa cum pretind recurenții, întrucât s-ar ajunge la o imixtiune a instanței în atribuțiile (de legiferare) ale altei autorități.

Potrivit dispozițiilor mai sus menționate, pe calea contenciosului administrativ se poate dispune anularea actului administrativ pretins vătămător, în cazul în care se constată nelegalitatea acestuia în raport cu actele de nivel superior, obligarea autorității publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă recunoașterea dreptului pretins, în cazul în care conduita autorității este nelegală și încalcă un drept sau un interes legitim al cetățeanului.

Însă, o modificare a actului administrativ cu caracter normativ, în sensul pretins de recurenți, presupune reglementarea unor noi obligații în sarcina agenților economici, or, aceasta poate fi dispusă doar de autoritatea ce are competențe și atribuții de reglementare, în domeniu de interes (art. 80 din Legea nr. 24/2000), instanța neputându-se substitui în exercitarea atribuțiilor ce revin, conform legii, altor instituții, întrucât s-ar încălca principiul legalității și al separației puterilor în stat.

Așa cum a reținut și judecătorul fondului, instrumentul de care dispun cetățenii în domeniul de reglementare de interes local, este cel prevăzut de art. 247 Cod administrativ, respectiv aceștia pot propune, spre dezbatere și adoptare, proiecte de hotărâri, în condițiile prevăzute de norma anterior menționată.

O altă critică a recurenților este în sensul că în mod greșit a stabilit judecătorul fondului că HCL nr. 345/2021 nu încalcă art. 5 și 6 din Norma din 4 februarie 2014 de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, adoptată prin OMS nr. 119/2014 și art. 2 pct. 25-27 din Legea nr. 61/1991.

Critica de nelegalitate privește art. 4 alin. 1 din HCL nr. 345/2019, care cuprinde actele necesare în vederea obținerii autorizației de funcționare, art. 18 alin. 2 – care stabilește că orarul de funcționare va fi de luni până duminică, între orele 06-23 în cazul unităților care se află la parterul sau în vecinătatea directă a spațiilor de locuit, art. 15 alin. 3, 16 alin. 1 și 52, care stabilesc situațiile în care se modifică, suspendă sau retrage autorizația de funcționare și organul competent să constate și să sancționeze contravenții.

Conform art. 5 alin. 1 din Norma aprobată prin OMS nr. 119/2014 ”(1) Unitățile cu capacitate mică de producție, comerciale și de prestări servicii, discoteci, cluburi de noapte, care prin natura activității acestora pot crea riscuri pentru sănătate sau disconfort pentru populație prin producerea de zgomot, vibrații, praf, fum, gaze toxice sau iritante etc., se amplasează numai în clădiri separate”, iar art. 6 alin. 1 prevede că ”La parterul clădirilor de locuit sau structuri similare conform documentației cadastrale cum sunt demisolul, parterul înalt sau mezaninul) se pot amplasa/amenaja unități comerciale, unități de prestări servicii, cabinete medicale ambulatorii fără paturi, laboratoare de analize medicale, puncte externe de recoltare de probe biologice ale laboratoarelor de analize medicale, furnizori de servicii de îngrijiri la domiciliu, cabinete de practică pentru servicii publice conexe actului medical și cabinete medicale veterinare pentru animale de companie, cu excepția celor menționate la art. 5 alin. (1)”.

Analizând aceste prevederi și având în vedere situația de fapt ce rezultă din probele administrate, conform căreia la parterul blocului unde locuiesc recurenții funcționează o societate cu obiect de activitate – Restaurant (Pizzeria Bella Ciao), cu desfacerea produselor în sistem take-away (la pachet), Curtea a apreciat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 5 alin. 1 din Norma aprobată prin OMS nr. 119/2014, întrucât nu se poate reține prezența unei activități comerciale care, prin natura sa, poate crea riscuri pentru sănătate sau disconfort pentru populație prin producerea de zgomot, vibrații, praf, fum, gaze toxice sau iritante, or, interdicția reglementară privește activități care prin natura lor sunt potențial dăunătoare sănătății.

Dacă în fapt, activitatea desfășurată produce disconfort (fonic și/sau olfactiv), orice persoană interesată poate solicita intervenția organelor abilitate în vederea înlăturării neconformităților și a respectării drepturilor cetățenilor, din actele dosarului de fond rezultând că la unitatea comercială în discuție au fost efectuate lucrări de izolare a tavanului (nota de control de la fila 42), în vederea asigurării respectării normelor privind nivelul admis de zgomot.

În ceea ce privește susținerea recurenților în sensul că prin reglementarea unui potențial program de funcționare a unităților comerciale între orele 06-23 se încalcă dispozițiile Legii nr. 61/1991, care interzic ”tulburarea, fără drept, a liniștii locuitorilor prin producerea de zgomote cu orice aparat sau obiect ori prin strigate sau larmă", respectiv „organizarea de petreceri cu caracter privat și utilizarea de aparatură muzicală la intensitate de natură a tulbura liniștea locuitorilor", Curtea a înlăturat-o ca nefondată, reținând că funcționarea unei activități comerciale, într-un spațiu situat la parterului unui bloc de locuințe, nu poate fi prezumată că generează în toate situațiile zgomot, de natură să tulbure liniștea locuitorilor, astfel că, nu se poate aprecia că reglementarea din art. 18 alin. 2 din HCL nr. 345/2019 nesocotește sau creează premisele încălcării Legii nr. 61/1991.

În ceea ce privește critica recurenților în sensul că prin hotărârea pronunțată s-au nesocotit dispozițiile art. 16 – Egalitatea în drepturi, art. 35 – Dreptul la mediu sănătos și art. 36 – Dreptul la vot, prevăzute în Constituție, Curtea a înlăturat-o, reținând că prin acțiunea dedusă judecății nu s-au invocat critici concrete de nelegalitate a HCL nr. 345/2019 în raport cu dispozițiile menționate, or, în recurs nu pot fi invocate pentru prima dată critici noi de nelegalitate a actelor administrative atacate, raportat la art. 483 alin. 3 Cod procedură civilă.

În plus, dacă s-ar aprecia că motivele invocate de reclamanți privesc drepturile constituționale mai sus menționate, totuși în raport cu considerentele mai sus expuse, nu se poate reține că prin HCL nr. 345/2019 acestea au fost nesocotite sau încălcate.

În ceea ce privește incidența în cauză a Directivei 2002/49/EC din 25.06.2002 a Parlamentului European și a Consiliului, referitoare la evaluarea și managementul zgomotului ambiental, așa cum s-a reținut în respingerea cererii recurenților de sesizarea CJUE cu întrebări de interpretare a prevederilor acestui act comunitar, Curtea reține că domeniul său de reglementare, clar definit în cuprinsul directivei, este diferit de reglementarea în discuție în prezentul litigiu.

Astfel, în opinia Curții, zgomotul pretins a fi produs locuitorilor dintr-un bloc de locuințe de activitatea desfășurată într-un spațiu comercial situat la parterul condominiului, nu intră în domeniul de reglementare al Directivei 2002/49/EC, care se aplică ” se aplică zgomotului ambiental la care oamenii sunt expuși, în special în anumite zone cu construcții, în parcuri publice sau în alte zone de liniște din aglomerații, în zonele liniștite din spațiile deschise, în apropierea școlilor, a spitalelor și a altor clădiri sau zone sensibile la zgomot”, ”zgomot ambiental însemnând sunetul exterior nedorit sau dăunător, generat de activitățile umane, inclusiv zgomotul emis de mijloacele de transport, traficul rutier, feroviar, aerian și din amplasamentele unde se desfășoară activități industriale, cum sunt cele definite în anexa I la Directiva nr. 96/61/CE a Consiliului din 24 septembrie 1996 privind prevenirea și controlul integrat al poluării”.

În concluzie, instanța de control judiciar a constatat că în speță nu este incident motivul de casare invocat de recurenți.

Pentru aceste motive, în baza art. 496 alin. 1 Cod procedură civilă și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Curtea a respins ca nefondat recursul declarat de recurenții-reclamanți împotriva Sentinței nr. (...)/CA din 05.05.2023 pronunțată de Tribunalul (...).

(Decizie redactată și rezumată de judecător Mariana ILISIE)