Curtea de Apel ORADEA ·

Decizie nr. 5 din 13.09.2023

Instanță: Curtea de Apel ORADEA
Dosar
Obiect: Litigiu privind achizițiile publice
Soluție
Sursa: portal.just.ro

DREPT ADMINISTRATIV

Litigiu privind achizițiile publice

- art. 54 și art. 611 alin. 51 din Legea nr. 101/2016

Dispozițiile art. 611 alin. 51 din Legea nr. 101/2016 nu reglementează un tip special de răspundere, independent de orice culpă sau bazat pe o culpă prezumată din simplul fapt al respingerii contestației și care să fie derogatoriu de la dreptul comun, reprezentat de prevederile art. 1349 alin. 1 și art. 1357 alin. 1 Cod civil, neexistând elemente care să susțină o astfel de interpretare.

Opinia instanței are în vedere rolul cauțiunii, reținut și în Decizia nr. 501/2019 a Curții Constituționale, și modul de redactare al normei în discuție, din care rezultă că legiuitorul a prevăzut în sarcina autorității contractante obligația de a efectua demersurile necesare pentru reținerea cauțiunii, în situația în care aceasta „câștigă în mod definitiv contestația”, textul nestabilind că se va reține cauțiunea în vederea și în limita acoperirii prejudiciului, ci că va „efectua demersurile necesare”.

În ceea ce privește relevanța soluției de respingere a contestației în mod definitiv, instanța reține că aceasta reprezintă temeiul juridic al obligației autorității contractante de a porni demersurile necesare acoperirii prejudiciilor suferite.

Însă, în condițiile în care legea nu instituie o prezumție de culpă a contestatorului, dedusă din simplul fapt al respingerii contestației sale, dovada culpei/a relei-credințe în formularea contestației incumbă reclamantului.

În consecință, instanța apreciază că textul în discuție nu derogă de la dreptul comun, așa încât, pentru a fi antrenată răspunderea este necesară dovedirea tuturor condițiilor răspunderii civile delictuale, respectiv fapta ilicită, prejudiciul, legătura de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu și vinovăția, prevăzute de art. 1349 alin. 1 și art. 1357 alin. 1 Cod civil.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 5 din 13 septembrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, s-au constatat următoarele:

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 23.06.2023 Tribunalul (...) a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Națională a Pădurilor – Romsilva, prin Direcția Silvică (J) RA, în contradictoriu cu pârâta SC (P) SRL, obligând reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 3500 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Prin contestația nr. 3/05.03.2023, înregistrată la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) cu nr. (...)/06.03.2023, pârâta (P) SRL a solicitat anularea rezultatului procedurii de atribuire a loturilor 4 și 7 (vizate de prezenta cauză), cu obligarea autorității contractante la aplicarea unor măsuri de remediere în care să se țină seama de îndeplinirea tuturor obligațiilor ofertanților, așa cum sunt descrise și solicitate prin documentația de atribuire, respectiv asigurarea salariului minim pe economie și „experiență similară comparabilă”, cu suspendarea procedurii pentru loturile menționate.

Prin Încheierea nr. 648/C7/(...)/09.03.2023C, CNSC a respins ca nefondat capătul de cerere privind suspendarea procedurii de atribuire.

Prin Decizia nr. 664/C7/539/(...) din 23.03.2023, Consiliul a respins ca nefondată contestația societății (P) SRL.

Analizând condițiile răspunderii civile delictuale, în ceea ce privește existența faptei ilicite, instanța a reținut că simpla introducere a contestației la CNSC, însoțită de cererea de suspendare a procedurii de atribuire, ambele respinse ca nefondate, nu poate constitui de plano o faptă ilicită.

Introducerea contestației reprezintă exercitarea de societate (P) SRL a dreptului procesual prevăzut de art. 8 din Legea nr. 101/2016, cu modificări, iar introducerea cererii de suspendare a procedurii de atribuire reprezintă exercitarea dreptului procesual prevăzut de art. 22 alin. 1 din lege.

Chiar dacă a fost respinsă contestația ca nefondată, nu se poate spune că societatea pârâtă a acționat cu rea-credință urmărind întârzierea semnării contractelor.

Prin contestație, societatea (P) SRL a solicitat anularea rezultatului procedurii de atribuire a loturilor 4 și 7 (vizate de prezenta cauză), cu obligarea autorității contractante la aplicarea unor măsuri de remediere în care să se țină seama de îndeplinirea tuturor obligațiilor ofertanților, așa cum sunt descrise și solicitate prin documentația de atribuire, respectiv asigurarea salariului minim pe economie și „experiență similară comparabilă”.

Prin introducerea contestației procedura de atribuire nu s-a suspendat, iar cererea de suspendare a procedurii formulată de pârâtă a fost respinsă, ceea ce înseamnă că introducerea contestației nu a reprezentat cauza întârzierii în semnarea contractelor pentru cele două loturi.

De altfel, prin Decizia nr. (...)/10.04.2023, a autorității contractante, a fost anulată licitația pentru lotul 7.

Față de aceste aspecte, instanța a reținut că reclamanta nu a răsturnat prezumția privind exercitarea cu bună-credință de către pârâtă a dreptului de a depune contestație împotriva actelor procedurii de atribuire a contractelor de achiziție publică pentru loturile 4 și 7, ceea ce înseamnă că nu există faptă ilicită.

În lipsa faptei ilicite, nu se poate angaja răspunderea civilă delictuală a pârâtei în temeiul art. 1349 alin. 1 și 2 din Cod civil.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat apel apelanta-reclamantă Regia Națională a Pădurilor – Romsilva – Direcția Silvică (J) R.A., solicitând admiterea apelului, rejudecarea cauzei în fond și modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii acțiunii introductive astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de apel, apelanta a arătat că prin anunțul nr.

CN1051(...), publicat în Sistemul Electronic de Achiziții Publice - SEAP la 07.01.2023, Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, Direcția Silvică (J) RA, în calitate de autoritate contractantă, a inițiat o procedură de licitație deschisă, în vederea achiziționării de servicii de împădurire și gestionare de pepiniere silvice, servicii divizate în șapte loturi, estimate valoric la 5.380.114,90 lei, fără TVA.

Împotriva desemnării câștigătoare a ofertelor SC (S1) (lotul 4) și SC (S2) (lotul 7), S.C. (P) SRL a formulat contestație, care a fost respinsă ca neîntemeiată de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, prin Decizia nr. 664/C7/539/(...) din 23.03.2023, definitivă la data de 11.04.2023.

Având în vedere caracterul sezonier al lucrărilor de regenerare și faptul că semnarea contractelor de prestări servicii a fost amânată ca urmare a contestațiilor depuse (în perioada 06.03 - 03.04.2023), execuția lucrărilor de împădurire s-a realizat prin utilizarea zilierilor ca forță de muncă pe perioada amintită.

Acest fapt a generat Direcției Silvice (J) o cheltuială suplimentară, raportat la prețul de adjudecare în eventualitatea semnării contractelor de prestări servicii cu societățile aflate pe prima poziție și declarate câștigătoare la licitație pentru loturile mai sus menționate.

Față de cele reținute de instanța de fond, respectiv lipsa unei fapte ilicite a pârâtei și nedovedirea faptului că aceasta a formulat contestația la CNSC cu rea-credință, în scopul tergiversării procedurii de atribuire, apelanta a arătat că, în demersul judiciar inițiat în dosar, a acționat în virtutea prevederilor art. 611, al. 51 din Legea 101/2016.

Arată că din analiza textului de lege, rezultă că demersul de reținere a cauțiunii în vederea și în limita acoperirii prejudiciilor create de întârzierile înregistrate în finalizarea procedurii de atribuire nu este condiționat de dovedirea relei-credințe a contestatorului, condiția necesară și suficientă fiind aceea ca autoritatea contractantă să câștige definitiv contestația depusă în cadrul procedurii de achiziție publică.

Apreciază astfel că, în mod greșit, instanța de fond a analizat cererea sa prin prisma bunei ori relei-credințe a intimatei-pârâte în exercitarea dreptului său de a contesta.

De asemenea, în mod greșit instanța de fond a mai reținut că introducerea contestației nu a reprezentat cauza întârzierii în semnarea contractelor pentru cele două loturi, întrucât procedura de atribuire nu a fost suspendată prin introducerea contestației de către intimata-pârâtă.

Arată că, din prevederile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea 101/2016 rezultă că apelantei, în calitate de autoritate contractantă, îi era interzisă încheierea contractului mai înainte de soluționarea contestației și comunicarea deciziei de către Consiliu, sub sancțiunea nulității contractului.

În lumina celor de mai sus, apreciind hotărârea instanței de fond ca fiind netemeinică și nelegală, a solicitat admiterea apelului și, pe cale de consecință, modificarea hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii introductive astfel cum a fost formulată.

În drept a invocat art. 466 și următoarele Cod procedură civilă și toate prevederile legale invocate mai sus.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata (P) SRL, prin întâmpinare, a solicitat respingerea cererii de apel, menținerea ca legală și temeinică Sentinței nr. (...)/CA/AP/2023 pronunțată de către Tribunalul (...), cu cheltuieli de judecată.

A arătat că dreptul de a formula contestație este unul legal, exercitat in mod corect și nicidecum abuziv, în temeiul dispozițiilor art. 8 din Legea 101/2016.

De altfel, contestația sa, a fost analizată pe fond, nu respinsă ca fiind exercitată de o persoană lipsită de interes.

În aceste condiții, datorită faptului că și-a exercitat un drept legal si constituțional de petiționare, cu bună credință, nu poate îndreptăți apelanta la a primi despăgubiri.

Analizând temeinicia pretențiilor apelantei este de observat că acestea sunt nejustificate, apelanta neîncercând vreun prejudiciu material în această procedură nici până în prezent.

Se afirmă de către apelantă că ar fi înregistrat o pagubă deoarece, fiind vorba de o lucrare sezonieră, a trebuit să lucreze cu zilieri.

Această susținere este combătută de faptul că, potrivit înscrisului depus in probațiune intitulat „Servicii de împădurire si gestionare pepiniere silvice 2023 - DS (J)”, la „Durata contractului”, pentru cele 7 loturi, termenul contractual era stabilit la 12 luni.

Prin urmare, nu se impunea a lucra câteva zile cu zilieri, în condițiile in care în cursul lunii aprilie s-a semnat contractul cu firmele câștigătoare.

Mai mult decât atât, s-a lucrat cu zilieri din 2013 până în 2022 și nu s-a produs niciun prejudiciu.

Susținerea că apelanta ar fi suferit o pagubă însemnată este nejustificată, deoarece plata acestora de către Ocolul silvic (L1) și Ocolul silvic (L2) s-a făcut cu prețuri unitare, și nu conform legii zilierilor pe tarife orare, situațiile de lucrări întocmite de șefii de district atestând că au pontat un număr dublu de zile muncitorilor, tocmai pentru a acoperi diferența financiară dintre plata cu ora și plata pe unitate de măsură.

Mai apoi, așa cum a dovedit în primă instanță, devizele depuse in probațiune sunt întocmite eronat, câtă vreme acestea cuprind costul cu echipamente de lucru, unelte de lucru, cheltuieli de transport, în condițiile în care zilierii nu au beneficiat de aceste lucruri, aspecte care s-au probat.

Toate aceste aspecte relevă faptul că, în realitate, partea apelantă nu a suferit niciun prejudiciu.

În drept a invocat prevederile art. 8 alin. 3 din Legea nr. 101/2016.

4. Soluția instanței de apel

Curtea, analizând apelul declarat, a constatat următoarele:

Prezentul dosar are ca obiect cererea formulată de apelanta-reclamantă Regia Națională a Pădurilor – Romsilva, în condițiile art. 54 din Legea nr. 101/2016, în contradictoriu cu intimata-pârâtă SC (P) SRL, privind obligarea acesteia la plata sumei de 50.191,06 lei, reprezentând despăgubiri, sumă ce urmează a fi compensată parțial prin reținerea cauțiunii de 36.048 lei constituite prin recipisa de consemnare nr. (...)/1, emisă de CEC Bank SA, la data de 08.03.2023.

În esență, suma este pretinsă de reclamantă cu titlu de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului constând în plata unor zilieri utilizați la realizarea unor lucrări de împădurire, suferit ca urmare a contestației formulate de intimată în cadrul procedurii de atribuire a loturilor 4 și 7 și care a fost respinsă ca nefondată prin Decizia CNSC nr. 644/C7/539/(...) din 23.03.2023, rămasă definitivă.

Criticile din apel vizează greșita interpretare și aplicare de către prima instanță a prevederilor art. 611 alin. 51 din Legea nr. 101/2016, apreciind că reținerea cauțiunii nu este condiționată de dovedirea relei credințe a contestatorului, condiția necesară și suficientă fiind aceea ca autoritatea contractantă să câștige definitiv contestația depusă în cadrul procedurii de achiziție publică, astfel că instanța a analizat greșit cererea sa prin prisma bunei ori relei credințe a intimatei-pârâte.

Instanța a reținut că potrivit textului invocat de apelantă „în situația în care autoritatea contractantă câștigă în mod definitiv contestația depusă în cadrul procedurii de achiziție publică, aceasta are obligația de a efectua demersurile necesare pentru reținerea cauțiunii constituite la Consiliu de către operatorul economic care a depus contestația, în vederea și în limita acoperirii prejudiciilor create de întârzierile înregistrate în finalizarea procedurii de atribuire”.

Acest text nu reglementează însă, așa cum susține apelanta, un tip special de răspundere, independent de orice culpă sau bazat pe o culpă prezumată din simplul fapt al respingerii contestației și care să fie derogatoriu de la dreptul comun, reprezentat de prevederile art. 1349 alin. 1 și art. 1357 alin. 1 Cod civil, neexistând elemente care să susțină aprecierea părții.

Opinia instanței are în vedere rolul cauțiunii și modul de redactare al normei în discuție.

Astfel, în ceea ce privește cauțiunea, așa cum s-a reținut și în Decizia nr. 501/2019 a Curții Constituționale, scopul instituirii obligației de consemnare a acesteia constă în „descurajarea cererilor nefundamentate sau exercitarea cu rea-credință a drepturilor procesuale, iar, pe de altă parte, să constituie o garanție destinată acoperirii eventualelor pagube ce ar putea fi produse părții împotriva căreia se cere luarea unor măsuri, în condițiile în care cererea celui ce plătește cauțiunea se respinge”.

Curtea a mai constatat „că instituirea acestei obligații de consemnare a cauțiunii reprezintă o măsură legislativă adecvată, necesară și care păstrează un just echilibru între cerințele de interes general protejate de legiuitor – prevenirea exercitării cu rea-credință a drepturilor procesuale – și interesul individual al justițiabilului de a avea acces efectiv la instanță în vederea folosirii mijloacelor procedurale puse la dispoziția sa”.

Din cuprinsul normei, rezultă că legiuitorul a prevăzut în sarcina autorității contractante obligația de a efectua demersurile necesare pentru reținerea cauțiunii, în situația în care aceasta „câștigă în mod definitiv contestația”, textul nestabilind că se va reține cauțiunea în vederea și în limita acoperirii prejudiciului, ci că va „efectua demersurile necesare”.

În ceea ce privește relevanța soluției de respingere a contestației în mod definitiv, Curtea a reținut că aceasta reprezintă temeiul juridic al obligației autorității contractante de a porni demersurile necesare acoperirii prejudiciilor suferite.

Or, în cauză, prima instanță nu a putut reține, din probele administrate, elemente de fapt adecvate și obiective care să ducă la răsturnarea bunei credințe a pârâtei în exercitarea dreptului de a formula contestație împotriva rezultatului procedurii, motivele invocate de apelanta-reclamantă în susținerea acțiunii privind întinderea prejudiciului pretins suferit și a legăturii de cauzalitate dintre fapta intimatei-pârâte și prejudiciu.

În plus, Curtea a reținut că nici existența prejudiciului sau a legăturii de cauzalitate dintre prejudiciul pretins și fapta intimatei nu au fost dovedite de către apelanta-reclamantă.

În acest sens, instanța de apel a reținut că potrivit fișei de date, pct.

IV.2.6, perioada minimă de menținere a ofertei a fost până în data de 06.05.2023.

Or, contestația intimatei-pârâte a fost soluționată de CNSC la data de 23.03.2023, deci anterior perioadei stabilite de către însăși autoritatea contractantă pentru valabilitatea ofertei și care poate fi reținută ca fiind o dată acceptată de apelantă pentru încheierea contractului.

De asemenea, se are în vedere faptul că procedura de atribuire a lotului 7 a fost anulată de către apelantă pentru motive care nu au legătură cu formularea contestației de către intimată, respectiv pentru faptul că ofertantul câștigător a refuzat semnarea contractului deoarece nu mai deținea atestat valabil (filele 51-52 dosar fond).

În aceste condiții, nu se poate reține că plățile efectuate de apelantă pentru plata zilierilor folosiți i-au determinat un prejudiciu, lipsind, oricum, și legătura dintre plățile efectuate și fapta intimatei, de formulare a contestației.

Totodată, instanța a constatat că pentru lotul 4-(L2) s-a apelat la zilieri, atât anterior datei de 23.03.2023, când a fost soluționată contestația de către CNSC, cât și ulterior, când potrivit art. 9 alin. 4 din Legea nr. 101/2016 nu mai opera interdicția semnării contractului.

În ceea ce privește plata zilierilor folosiți anterior datei de 23.03.2023, care ar putea avea o legătură cu contestația intimatei, instanța a reținut că nu poate constitui un prejudiciu, a cărei reparare să fie pretinsă intimatei, în condițiile în care nu s-a dovedit că executarea lucrărilor de împădurire invocate s-a impus în mod absolut anterior datei de 23.03.2023, cu atât mai mult cu cât data de 06.05.2023, stabilită pentru menținerea valabilității ofertelor, poate fi reținută ca fiind o dată acceptată de apelantă pentru încheierea contractului.

În concluzie, Curtea a constatat că nu sunt întrunite condițiile cerute în mod cumulativ de art. 1349 alin. 1 și art. 1357 alin. 1 Cod civil, pentru a fi angajată răspunderea civilă delictuală a intimatei, astfel că, soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca nefondată, se impune a fi menținută ca legală și temeinică.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 55 alin. 3 din Legea nr. 101/2016 coroborat cu prevederile art. 480 Cod procedură civilă, Curtea a respins ca nefondat apelul declarat de apelanta-reclamantă.

În conformitate cu art. 453 Cod procedură civilă, constatând că apelanta este parte căzută în pretenții, instanța a obligat-o să plătească părții intimate suma de 2000 lei cheltuieli de judecată în apel, constând în onorariu avocațial, justificat cu chitanța nr. (...)/05.09.2023.

(Decizie redactată și rezumată de judecător Mariana ILISIE)