Decizie nr. 380 din 08.09.2023

DREPT ADMINISTRATIV

Recurs.

Angajarea răspunderii patrimoniale a funcționarului public pentru repararea prejudiciului cauzat autorității sau instituției publice.

Inadmisibilitatea acțiunii în contencios administrativ pentru obligarea funcționarului public la repararea prejudiciului

- art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999

- art. 490 și 499 din OUG nr. 57/2019

Modalitatea legală în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a funcționarului public pentru repararea prejudiciului cauzat autorității sau instituției publice, constă în emiterea de către conducătorul unității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare.

Actul normativ nu stabilește modalități alternative de angajare a răspunderii patrimoniale a funcționarului public, astfel că norma legală se constituie în normă imperativă, care trebuie respectată.

Astfel, demersul judiciar al reclamantei, care a solicitat instanței să îl oblige pe pârât la plata sumei ce reprezintă prejudiciul cauzat, nu este în concordanță cu dispozițiile legale, iar în această situație acțiunea formulată de aceasta este inadmisibilă.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 380 din 8 septembrie 2023

Prin Sentința nr. (...) din 07.03.2023, Tribunalul (...) a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Comunei (...), prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul (P), ca fiind inadmisibilă.

A respins cererea reclamantei privind obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut că, așa cum rezultă din cererea introductivă de instanță, suma la a cărei plată se solicită a fi obligat pârâtul reprezintă prejudiciu cauzat bugetului local al comunei (...), ca urmare a neluării de către pârât, în calitate de consilier superior cu atribuții de urmărire a încasării sumelor datorate bugetului local, a măsurilor de executare silită a creanțelor bugetare, abatere constatată de Camera de Conturi (...) prin Decizia nr. (...)/22.12.2017.

Conform precizării de acțiune formulată la data de 31.03.2021, temeiul de drept al cererii reclamantului îl reprezintă prevederile art. 84, art. 85 din Legea nr. 188/1999, respectiv art. 490 și art. 499 din OUG nr. 57/2019, iar, față de fundamentul juridic al cererii, pârâtul a invocat inadmisibilitatea cererii, ce primează în raport cu excepția prescripției dreptului material la acțiune, ridicată de pârât față de cererea introductivă, întemeiată pe prevederile art. 254 din Legea nr. 53/2003 și art. 1357 din Codul civil.

Față de calitatea pârâtului de funcționar public și faptul că obiectul și cauza cererii derivă din raportul de serviciu al acestuia, respectiv angajarea răspunderii civile, în cauză sunt aplicabile dispozițiile OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv Legea nr. 188/1990, nerezultând clar din cuprinsul cererii data săvârșirii de către pârât a faptei producătoare de prejudiciu ce i se impută.

Potrivit art. 490 alin. 1 din acest act normativ, “Încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea administrativă, civilă sau penală, în condițiile legii și ale prezentului cod.”

Referitor la răspunderea civilă a funcționarului public, art. 499 prevede că:

Răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:

a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive.

În conformitate cu prevederile art. 500:

(1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 499 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive.

(2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.

(3) Ordinul sau dispoziția de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii acțiunii la instanța de contencios administrativ constituie titlu executoriu.

(4) Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

Dispoziții similare se regăsesc și în prevederile Legii nr. 188/1999, invocate, de asemenea ca temei de drept a cererii, respectiv art. 84, art. 85 alin. 1.

Din prevederile legale redate rezultă că angajarea răspunderii civile a funcționarului public pentru repararea prejudiciului cauzat autorității sau instituției publice se realizează prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, iar nu prin formularea unei acțiuni directe în instanță.

Astfel, s-a constatat a fi întemeiate apărările pârâtului, invocate sub forma inadmisibilității acțiunii, demersul judiciar al reclamantei nefiind în concordanță cu prevederile legale ce reglementează răspunderea civilă a funcționarului public pentru pagubele produse prin încălcarea atribuțiilor de serviciu.

Prin urmare, s-a constatat că nu se impune analizarea îndeplinirii condițiilor răspunderii civile a pârâtului prin prisma motivelor de fond invocate de reclamantă, demersul judiciar fiind inadmisibil întrucât legiuitorul a stabilit că recuperarea prejudiciului poate fi făcută numai potrivit art. 85 din Legea nr. 188/1990, respectiv art. 500 din OUG nr. 57/2019.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...), solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, recurenta a arătat că soluția pronunțată de Tribunalul (...) este nelegală și netemeinică, fiind aplicabile prev. art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În primul rând, este necesar să se specifice faptul că partea adversă nu a invocat la primul termen inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, motiv pentru care această excepție nu putea să fie primită de către instanța de judecată, nefiind un motiv sau excepție de ordine publică care să poată fi formulată și după primul termen de judecată, aspect ce vizează evident nelegalitatea acestei soluții, având în vedere prev. art. 245, 246 și 247 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește considerentele sentinței unde se susține că acțiunea ar fi inadmisibilă având în vedere prev. art. 490, respectiv 500 din OUG 57/2019 este necesar să se precizeze faptul că aceste acte normative sunt inaplicabile în prezenta pricină deoarece raportul dedus judecății s-a născut și derivă din faptele ilicite ale pârâtului anterior datei emiterii Deciziei Curții de Conturi, adică 22.12.2017, termen la care OUG 57/2019 nu era în vigoare, nefiind aplicabil în prezenta pricină.

Precizează recurenta că a făcut obiectul unui control al Curții de Conturi, emițându-se în acest sens Decizia nr. (...)/22.12.2017 prin care s-a constatat că persoanele însărcinate din cadrul UAT (...) nu și-au respectat sarcinile de servici creând astfel un prejudiciu de 291.189,50 lei.

Având în vedere aceste dispoziții ale Curții de Conturi, UAT a fost nevoită să procedeze la demararea unor litigii împotriva persoanelor responsabile de producerea acestor pagube, considerându-se în esență că atragerea răspunderii pentru prejudiciile produse se poate realiza doar pe calea procedurii prev. de dreptul comun, motiv pentru care acțiunea este admisibilă, impunându-se obligarea pârâtului la plata sumelor solicitate prin cererea de chemare în judecată.

Astfel cum este reglementată răspunderea patrimonială din Codul muncii (art. 253-259), stabilirea și angajarea răspunderii patrimoniale se poate atrage doar în baza unei hotărâri judecătorești definitive.

În ceea ce privește condițiile de angajare a răspunderii patrimoniale, astfel cum acestea rezultă din prevederile legale în materie, recurenta arată următoarele:

1. calitatea de angajat a persoanei responsabile în cadrul UAT la data săvârșirii abaterii (în cadrul calității de „angajat” fiind asimilat și persoana care deține o funcție de demnitate publică, fiind aleasă pe bază de vot).

2. săvârșirea unei fapte ilicite: constă în neîndeplinirea sarcinilor de serviciu înscrise în fișa postului, prin nerespectarea prevederilor legale aplicabile în materie.

5. vinovăția pârâtului prin raportare la faptă, respectiv nerespectarea prevederilor legale în vigoare.

4. raportul de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu.

În ceea ce privește întinderea prejudiciului acesta a fost identificat în mod detaliat prin nota de la relații care a fost solicitată pârâtului de către Curtea de Conturi, act în care pârâtul și-a recunoscut culpa în ceea ce privește faptele reținute în sarcina sa.

Prin aceste fapte au fost încălcate art. 220 și 227 din Codul de procedura fiscală.

Prin încălcarea de către pârât a legislației în materie, s-a creat un prejudiciu instituției, fapt constatat prin Decizia nr. (...)/2017 a Curții de Conturi.

În aceste condiții doar o acțiune în atragerea răspunderii patrimoniale poate duce la repararea prejudiciului cauzat instituției.

În drept, recurenta a invocat art. 254 și urm. din Legea nr. 53/2003, art. 1357 și urm. din Codul civil, art. 488 alin. 1 pct. 8 și urm.

Cod procedură civilă, Legea nr. 215/2001, Legea 207/2005, art. 14 alin. 3 din Legea nr. 273/2006, art. 23 alin. 1 din Legea nr. 273/2006.

Prin întâmpinare, intimatul (P) a solicitat, în principal și pe cale de excepție, anularea recursului ca nemotivat, iar în subsidiar și pe fond, respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, arată intimatul că hotărârea pronunțată de instanța de fond este temeinică și legală, criticile recurentei pe lângă faptul ca nu pot fi încadrate în niciunul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 noul Cod de procedură civilă, nu reprezintă decât o încercare de a transforma carențele formale și substanțiale ale cererii de chemare în judecată în arme împotriva sentinței recurate.

De aceea, intimatul consideră că, în principal, recursul se impune a fi anulat ca nemotivat, fiind incidente în cauză prevederile disp. art. 489 alin. 2 raportat la art. 496 alin. 1 teza penultimă noul Cod de procedură civilă.

În al doilea rând, având în vedere faptul că instanța de fond nu s-a pronunțat pe fondul cauzei și a respins acțiunea ca efect al admiterii excepției de inadmisibilitate, soluția propusă de recurentă – ca instanța de recurs să rejudece pricina pe fond – nu poate fi primită, câtă vreme instanța de fond nu a ajuns să judece fondul.

În al treilea rând, și pe fondul cauzei, intimatul arată că în fapt, față de el a fost promovată o acțiune civilă de răspundere întemeiată pe dispoziții din Codul muncii și Codul civil pentru pretinse fapte și/sau omisiuni ce au avut loc într-o perioadă neprecizată, și care ar fi produs un prejudiciu total de 291.189,50 lei comunei (...).

Aceste presupuse nereguli – afirma reclamanta – au fost constatate prin Decizia nr. (...)/22.12.2017 a Curții de Conturi.

Deși în cuprinsul acțiunii nu se precizează, din studiul actelor depuse în probațiune, rezultă că faptele imputate, care ar fi putut conduce la formarea presupusului prejudiciu, s-au putut produce în perioada 1.10.2014 - 30.06.2016.

Apreciază intimatul că, raportat la dispozițiile art. 254 din Codul muncii, la prev. art. 211 lit. c) din Legea nr. 62/2011 și la Decizia ÎCCJ nr. 19/2019 dată în interesul legii, „dreptul angajatorului de a solicita obligarea salariatului la repararea prejudiciului cauzat se calculează de la data la care angajatorul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea”.

Prin aceeași decizie se mai statuează că, raportat la disp. art. 211 lit. c) din Legea nr. 62/2011, termenul de prescripție curge de la data producerii pagubei, acesta fiind momentul ce trebuie avut în vedere întrucât prevederile Legii dialogului social reprezintă lege specială în raport de dispozițiile Codului muncii.

Prin urmare, dacă se lecturează atent documentele emise de Curtea de Conturi, se remarcă că prejudiciul pretins a fi fost acumulat prin neîndeplinirea unor atribuții de serviciu, respectiv luarea unor măsuri de executare silită, s-a produs în anul 2015.

Așa fiind, acțiunea reclamantei înregistrată în 25.09.2020 apare ca fiind introdusă după momentul împlinirii termenului de prescripție de 3 ani.

Având în vedere acest fapt, intimatul arată că a invocat prin întâmpinare excepția de prescripție a dreptului material la acțiune, însă, instanța de fond nu a analizat-o, deoarece a dat prioritate celeilalte excepții, a inadmisibilității, prin admiterea căreia a tranșat litigiul.

Excepția de inadmisibilitate a fost invocată procedural, contrar susținerilor recurentei, după momentul precizării temeiului de drept al acțiunii.

Se observă faptul că cererea de chemare în judecată nu era întemeiată juridic decât de o manieră generală.

Abia prin precizarea de acțiune survenită după declinarea de competență materială (funcțională) s-au indicat ca temei juridic al cererii articole din Legea 188/1999 și respectiv din Codul administrativ.

Față de aceste precizări, s-a invocat inadmisibilitatea acțiunii, iar instanța de fond corect a remarcat caracterul ei întemeiat, arătând și faptul că atât vechea lege a funcționarului public, 188/1999 cât și Codul administrativ conțin reglementări similare.

Arată intimatul că nu a invocat excepția de inadmisibilitate a acțiunii prin prisma unor texte de lege privind funcționarul public, câtă vreme acțiunea inițială a fost întemeiată în drept pe dispozițiile Codului muncii și a fost înregistrată la un complet specializat în materia dreptului muncii.

Astfel, critica din cuprinsul cererii de recurs, conform căreia excepția nu ar fi putut fi primită de instanța de fond pentru că nu ar fi fost invocată procedural, este una complet nefondată.

Cu privire la fondul cauzei, intimatul învederează faptul că a arătat prin întâmpinare că în primul rând se impune a se observa că ocupă funcția de inspector în cadrul aparatului de specialitate al primarului din luna noiembrie 2015.

Termenul de prescripție în materie fiscală este reglementat de art. 110 din Codul de procedură fiscală, și este de 5 ani.

El începe să curgă din data de 1 iulie a anului următor celui pentru care se datorează creanța fiscală.

Aceasta înseamnă că, de la data la care și-a preluat atribuțiile de inspector de specialitate, ultima zi a presupuselor termene de prescripție a dreptului de a stabili creanțe fiscale este data de 1 iulie 2021, aceasta presupunând că este rezonabil a i se pretinde ca în luna decembrie a anului 2015, în care și-a început activitatea, sa poată analiza creanțele fiscale aferente anului 2015.

Având în vedere acest fapt, pare cel puțin bizar cum doar persoana sa a fost identificată ca provocând o pagubă reprezentată de ajungerea unor creanțe fiscale datorate bugetului local în situația de a fi prescrise.

Apoi, în cuprinsul Notei de relații depuse la dosarul cauzei, apare o situație a creanțelor cu privire la care nu s-ar fi aplicat măsuri de executare silită până la data de 31.12.2015, adică exact la momentul la care și-a preluat sarcinile.

Din nou, acest lucru vine să întărească ideea că nu are nicio legătură cu producerea acestui așa-zis prejudiciu.

În al treilea rând, reclamanta nu prezintă în cuprinsul acțiunii din ce este formată suma de 291.189.50 lei, respectiv dacă această sumă este în întregime prescrisă, este formată doar din impozite neachitate, și din majorări și penalități, care la rândul lor sunt sau nu prescrise.

Incertitudinea aceasta lasă loc de interpretări majore.

De pildă, în situația unor acumulări de majorări și penalități, acestea nu pot reprezenta un prejudiciu pentru UAT ci, dimpotrivă, o sursă de venituri, ele având rolul de a penaliza rău platnicul.

Dar din păcate, reclamanta nu oferă nici măcar un reper pentru a putea formula apărări concrete.

Mai arată intimatul că nu se explică în ce a constat fapta ilicită față de care s-ar impune să suporte din patrimoniul său acest imens așa-zis prejudiciu, câtă vreme datoria pare a fi acumulată înainte de a începe activitatea de inspector, și nici dacă există și alte persoane care ar fi putut contribui la acumularea sa.

Pentru a se putea antrena răspunderea patrimonială a angajatului în situația de față, reclamanta trebuie să dovedească și nu doar să enunțe îndeplinirea tuturor elementelor raportului civil delictual, fapt ce nu s-a întâmplat în cererea de chemare în judecată și nu s-a clarificat nici până în prezent – oricum, având în vedere că instanța de fond s-a pronunțat pe excepție, o primă judecata pe fond nu poate avea loc direct în recurs, fără ca dreptul la o proces echitabil să nu fie încălcat.

În drept, intimatul a invocat art. 85 din Legea nr. 188/1999, art. 500 din Codul administrativ, art. 254 Codul muncii, art. 211 lit. c) din Legea nr. 62/2011, Decizia ÎCCJ nr. 19/2019 și celelalte texte la care a făcut referire.

Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor legale aplicabile, instanța a reținut următoarele:

Prin cererea de recurs formulată, recurenta a formulat la adresa sentinței atacate în principal două critici.

În prima critică, recurenta susține că în mod greșit instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii, în condițiile în care pârâtul nu a invocat această excepție la primul termen de judecată, iar aceasta nu este o excepție de ordine publică, încălcând astfel normele de procedură.

A doua critică vizează greșita reținere a incidenței prevederilor OUG nr. 57/2019 în justificarea soluției de admitere a excepției inadmisibilității, față de faptul că OUG nr. 57/2019 nu era în vigoare la momentul nașterii raportului juridic dedus judecății, în anul 2017.

Ambele critici se circumscriu motivului de casare prev. de art. 488 alin. 1 pct. 5 Cod procedură civilă.

Analizând sentința atacată, instanța de recurs a reținut că soluția respingerii acțiunii ca inadmisibilă este corectă, bazat însă pe următoarele considerente:

La data de 31.03.2021, după declinarea judecății cauzei în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Tribunalului (...), recurenta reclamantă și-a precizat acțiunea, indicând ca temei legal prevederile art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999 și art. 490 și 499 din OUG nr. 57/2019.

Intimatul pârât, prin întâmpinarea formulată, a invocat inadmisibilitatea acțiunii, arătând că prevederile art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999, pe care și-a întemeiat reclamanta acțiunea, reglementează o procedură distinctă de procedura judiciară demarată, respectiv procedura administrativă, care presupune emiterea de către conducătorul autorității publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, și de asemenea a învederat că dispozițiile OUG nr. 57/2019 nu sunt aplicabile, nefiind în vigoare la momentul presupusei săvârșiri a faptei ce a produs prejudiciul.

Dispozițiile art. 84 din Legea nr. 188/1999, prevăd că răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:

a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.

Prevederile art. 85 din Legea nr. 188/1999, stabilesc:

(1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.

(2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.

Raportat la dispozițiile legale enunțate, care conțin norme imperative privind procedura de urmat pentru angajarea răspunderii patrimoniale a funcționarului public, se impune a constata că excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de intimatul pârât în fața instanței de fond, este o excepție de fond, de ordine publică, în conformitate cu prevederile art. 246 alin. 1 Cod procedură civilă.

Potrivit art. 247 Cod procedură civilă, o excepție absolută poate fi invocată de oricare dintre părți, de procuror sau de instanță din oficiu, în orice fază a procesului, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Prin urmare, instanța de recurs a constatat că este indiferent dacă pârâtul a invocat sau nu excepția inadmisibilității acțiunii la primul termen de judecată întrucât momentul invocării acesteia nu este limitat, iar în această situație nu se poate reține că prin pronunțarea instanței asupra excepției inadmisibilității au fost încălcate normele de procedură care reglementează modul de soluționare a excepțiilor, prev. de art. 246-248 Cod procedură civilă.

Cât privește soluția de admitere a excepției inadmisibilității, instanța de recurs a reținut următoarele:

Este corectă susținerea recurentei că nu sunt incidente prevederile OUG nr. 57/2019, întrucât actul normativ nu era adoptat la momentul în care s-au născut raporturile juridice ce au generat prezentul litigiu, deși paradoxal, chiar recurenta a indicat aceste dispoziții legale ca temei al acțiunii sale.

Cu toate acestea, dispozițiile art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, anterior redate, conțin prevederi identice cu cele ale OUG nr. 57/2019, pe care instanța de fond și-a întemeiat soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii.

Din analiza acestor dispoziții normative, rezultă care este modalitatea legală în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a funcționarului public pentru repararea prejudiciului cauzat autorității sau instituției publice, legiuitorul stabilind o singură modalitate, a emiterii de către conducătorul unității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare.

Nu a stabilit modalități alternative de angajare a răspunderii patrimoniale a funcționarului public, astfel că norma legală se constituie în normă imperativă, care trebuie respectată.

În mod corect așadar, a observat instanța de fond că demersul judiciar al reclamantei, care a solicitat instanței să îl oblige pe pârât la plata sumei ce reprezintă prejudiciul cauzat, nu este în concordanță cu dispozițiile legale enunțate, iar în această situație acțiunea formulată de aceasta este inadmisibilă.

În consecință, instanța de recurs a constatat că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurentă la adresa sentinței atacate, motiv pentru care, în temeiul prev. art. 496 Cod procedură civilă, a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna (...), împotriva Sentinței nr. (...) din 07.03.2023 pronunțată de Tribunalul (...).

(Decizie redactată de judecător Dorinela ROȘU și rezumată de judecător Claudia Carmen ORBAN)