Curtea de Apel ORADEA ·

Decizie nr. 12 din 18.01.2023

Instanță: Curtea de Apel ORADEA
Dosar
Obiect: Anulare act administrativ
Soluție
Sursa: portal.just.ro

Anulare act administrativ

- art. 28 alin. 2 din Legea nr. 50/1991

- art. 56 alin. 5 lit. a) din Legea nr. 350/2001

Reglementările urbanistice ce trebuie avute în vedere la analiza cererii de intrare în legalitate prin obținerea autorizației de construire sunt cele prevăzute de documentațiile de urbanism în vigoare la data formulării cererii, legiuitorul, prin art. 28 alin. 2 din Legea nr. 50/1991, făcând referire la documentații aprobate, adică existente.

Corectitudinea unei asemenea interpretări este susținută și de prevederile art. 56 alin. 5 lit. a) din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că ”valabilitatea prevederilor documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se extinde de drept pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate, până la finalizarea acestora, în următoarele situații: a) dacă în timpul perioadei de valabilitate a fost începută, în condițiile legii, procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire/desființare”.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 12 din 18 ianuarie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, s-au constatat următoarele:

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 19.09.2022 Tribunalul (...) a respins ca inadmisibilă cererea reclamantei, privind anularea adresei nr. (...)/29.09.2021, emisă de pârâta Primăria municipiului (M), a respins în rest, ca nefondată, cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată de reclamanta (R) în contradictoriu cu pârâții Municipiul (M) – prin Primar și Primăria Municipiului (M) – Instituția Arhitectului Șef.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că demersul juridic promovat de reclamanta (R) vizează anularea Avizului nefavorabil nr. (...)/12.08.2021, act administrativ emis de Primăria Municipiului (M) – Instituția Arhitectului Șef, anularea adresei de răspuns cu nr. (...)/29.09.2021, prin care pârâta i-a respins reclamantei plângerea prealabilă formulată împotriva actului contestat, precum și obligarea pârâtei la emiterea unui aviz favorabil de oportunitate pentru intrare în legalitate corp C2 - anexa pentru imobilul situat în localitatea (M), str. (S), nr. (xA), județul (...), înscris în C.F. nr. (...) (M).

În ce privește legalitatea Avizului nefavorabil nr. (...)/12.08.2021, emis de Instituția Arhitectului Șef din cadrul Primăriei Municipiului (M), a cărui anulare se solicită, tribunalul a reținut din înscrisurile de la dosar că reclamanta este coproprietar al imobilului casă și teren aferent, situat în (M) str. (S), nr. (xA), înscris în C.F. nr. (...) (C.F. vechi nr. (...)-(M), nr. top. (...)/4), cu cota de ¼ părți, achiziționat în baza Contractului de vânzare cumpărare, autentificat sub nr. (...)/10.03.2004 de B.N.P. (...).

În anul 2018, în vederea efectuării unor lucrări la imobil, reclamanta a întocmit un Plan de amplasament și delimitare, de unde rezultă că pe teren sunt edificate două construcții (C1 și C2), iar în evidențele Primăriei figura doar casa, respectiv corpul C1, nu și terasa - corp C2.

Ulterior, reclamanta s-a adresat Primăriei municipiului (M) – Biroul avizări C.M.U.A.T., cu cerere pentru intrarea în legalitate în ce privește corpul C2 – garaj, cămară, însă a primit Avizul nefavorabil nr. (...) din data de 12.08.2021 (contestat).

Intrarea în legalitate pentru corpul C2 - anexă, nu s-a avizat favorabil deoarece POT-ul rezultat ca urmare a lucrărilor efectuate fără autorizație de construire, în procent de 54%, depășește valoarea maximă admisă de 35%, stabilită prin RLU aferent PUG aprobat prin HCL nr. 501/2016.

Sub aspectul procedurii privind intrarea în legalitate, aceasta este descrisă în art. 59 din Ordinul nr. 839/12.10.2009, actualizat privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

În situația de față, astfel cum s-a reținut inclusiv în certificatul de urbanism nr. (...)/06.01.2021, procentul maxim de ocupare a terenului (POT) pentru locuințe și alte utilizări admis este de 35 %, reglementare ce se va aplica și în cazul extinderii clădirilor existente sau al adăugirii de noi corpuri de clădire.

Instanța a mai reținut că, potrivit art. 561 din Legea nr. 350/2001, privind amenajarea teritoriului și urbanismul: „Nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire.” Această interdicție impusă de textul de lege menționat se referă strict la situația în care inițierea și aprobarea documentațiilor de urbanism au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire.

În situația de față, în condițiile în care construcția C2 a fost realizată fără autorizație de construire și nu corespunde reglementărilor din documentațiile actuale de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, în mod legal Arhitectul Șef din cadrul Primăriei Municipiului (M) a emis Avizul nefavorabil nr. (...)/12.08.2021, având în vedere că nu se încadrează în indicii urbanistici admiși, respectiv depășirea procentului de ocupare a terenului (POT maxim admis = 35%, stabilită de RLU aferent PUG aprobat cu HCL nr. 501/2016.

Reclamanta a mai invocat faptul că procentul maxim de ocupare a terenului existent în prezent nu este aplicabil și nu poate fi avut în vedere întrucât construcția datează dinaintea achiziționării imobilului de către aceasta din anul 2004.

În ce privește aplicabilitatea reglementarilor urbanistice, instanța a reținut însă că reglementările urbanistice în vigoare la data constatării situației de fapt (2018) și data depunerii cererii de eliberare a avizului de către reclamantă (2021) sunt aceleași, adică cele stabilite prin PUG 2016 aprobat prin HCL nr. 501/2016.

Chiar dacă edificarea construcției a avut loc anterior aprobării HCL nr. 501/2016, instanța a reținut că legea aplicabilă nu poate fi decât cea aflată în vigoare la data începerii procedurii de autorizare.

Mai mult, potrivit extraselor din RLU aferent anteriorului PUG din 1995, comunicate de pârâți la dosar, rezultă că indicii urbanistici sub PUG-ul anterior, prevedeau pentru zona de amplasament Lm 5 b (zona de încadrare a imobilului reclamantei), un POT maxim=30%.

Astfel, construcția C2 realizată fără autorizație de construire, nu corespunde nici reglementărilor actuale și nici celor anterioare din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, motiv pentru care, în mod corect s-a stabilit că nu poate fi avizată intrarea în legalitate pentru construcția respectivă.

Or, în condițiile în care intrarea în legalitate pentru construcții edificate fără autorizație de construire se poate realiza doar în condițiile respectării întocmai a reglementărilor stabilite de RLU aferent PUG, cu întrunirea condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, în baza probelor administrate în cauză și a temeiurilor de drept indicate, constatând legalitatea și temeinicia Avizului nr. (...)/12.08.2021, emis de Primăria Municipiului (M) – Instituția Arhitectului Șef, în baza art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, instanța a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată de reclamanta (R), în contradictoriu cu pârâții Municipiul (M) – prin Primar și Primăria Municipiului (M) – Instituția Arhitectului Șef.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs recurenta-reclamantă (R), solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, iar în urma rejudecării, admiterea acțiunii în sensul anulării avizului nefavorabil nr. (...) emis în data de 12.08.2021 de Instituția Arhitectului Șef, obligării pârâtei la emiterea unui aviz favorabil de oportunitate pentru intrare în legalitate corp C2 - anexa pentru imobilul situat în localitatea (M), str. (S), nr. (xA), jud. (...) înscris în C.F. nr. (...), cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecarea cauzei.

Apreciază că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea dispozițiilor legale în ceea ce privește legea aplicabilă în cazul analizei procentului maxim de ocupare a terenului și în baza căruia a fost emis avizul nefavorabil.

A invocat art. 6 din Codul civil și art. 3 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil.

Instanța de fond a apreciat că legea aplicabilă analizei îndeplinirii condițiilor pentru emiterea avizului favorabil este cea de la momentul începerii procedurii de autorizare, iar nu cea de la momentul săvârșirii faptului juridic constând în edificarea construcției.

Această interpretare oferită de instanța de fond este nelegală din două motive:

Instanța nu a arătat motivele pentru care a respins apărările reclamantei și nici temeiul în baza căruia a considerat legea aplicabilă ca fiind cea de la momentul începerii procedurii de autorizare, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Interpretarea oferită de instanță este în totală contradicție cu dispozițiile legale privind neretroactivitatea legii civile.

A arătat că în speță este vorba de un fapt constitutiv - facta praeterita - realizat în întregime înainte de adoptarea HCL 501/2016, iar efectele produse de acea situație juridică înainte de acest moment rămân supuse aceleași legi.

În privința acestora, poate fi aplicată numai legea veche, adică legea în vigoare la data producerii faptei respective ori efectelor ei, în caz contrar, nu ar fi respectat principiului neretroactivității, conform căruia legea nouă se aplică doar raporturilor juridice născute sub imperiul ei, nicidecum unor situații anterioare.

Prin urmare, procentul maxim de ocupare a terenului de 35% stabilit prin RLU aferent PUG aprobat prin HCL nr. 501/2016 se aplică faptelor săvârșite după momentul aprobării acestuia, nu și celor anterioare.

În cazul de față, vorbim despre o construcție edificată în anul 1995-1996, iar condiționarea recurentei pentru obținerea avizului favorabil de respectarea POT-ului aprobat prin HCL nr. 501/2016 este nelegală.

Art. 561 din Legea nr. 350/2001 este aplicabil construcțiilor edificate doar după data de august 2001, această interpretare fiind făcută prin coroborare cu prevederile art. 37 alin. 2 din Legea nr. 7/1996, care stabilește că: „Construcțiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, se intabulează, în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află situată construcția, precum și a documentației cadastrale”.

Așadar, interpretarea oferită de către instanța de fond este nelegală, art. 56l din Legea nr. 350/2001 nefiind aplicabil în prezenta cauză.

În ceea ce privește înscrisurile depuse de către pârât în primă instanță, respectiv extrasul din RLU aferent PUG din anul 1995, a solicitat înlăturarea acestora.

Înscrisurile depuse nu atestă faptul că procentul maxim de ocupare a terenului este aferent anului 1995, nefiind făcută nicio referință în cuprinsul acestora cu privire la perioada aplicabilă, iar pentru zona de amplasament în care se află construcția recurentei, POT-ul maxim este de 30%, pârâtul nefăcând dovada că zona de încadrare a imobilului este Lm 5b, astfel cum a fost reținut de instanța de judecată.

POT-ul maxim de 30% se aplică loturilor de până la 300 mp, prevedere care nu se aplica și recurentei întrucât suprafața de teren este de 355 mp.

Mai mult decât atât, deși recurenta a efectuat demersuri în vederea obținerii autorizației anterior introducerii acțiunii, reprezentanții pârâtului i-au comunicat că nu se admit derogări în vederea obținerii autorizației de construire pentru o construcție edificată în anul 1995.

Cu toate acestea, într-o speță similară, pârâtul a emis în mod benevol avizul favorabil în vederea obținerii autorizației de construire pentru o construcție edificată anterior anului 2000, care depășea POT-ul maxim cu 32,67%.

Așadar, a susține că recurenta nu poate intra în legalitate deoarece o prevedere legală interzice aceasta, cu consecința evidentă de demolare a lucrărilor efectuate fără autorizație, constituie un act de discriminare și aduce atingere principiilor proporționalității și predictibilității măsurilor administrative, principii recunoscute și apărate în mod constant de jurisprudența CEDO.

Limitarea dreptului de a construi și, cu atât mai mult, refuzul de a elibera o autorizație pentru un imobil deja construit se impune a fi justificat de rațiuni publice importante, ceea ce nu este cazul în prezenta speță.

Raportat la toate aspectele învederate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

În drept, a invocat art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă.

3. Apărările formulate în cauză

Intimații Municipiul (M), prin Primar și Primăria Municipiului (M) - Instituția Arhitectului Șef, prin întâmpinare, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii pronunțate de instanța de fond.

În esență, intimații au arătat că recursul este nefondat, conform art. 488 alin. 1 pct. 8 noul Cod de procedură civilă Hotărârea atacată este legală, fiind rezultatul unei corecte aplicări de către Tribunalul (...) a normelor de drept material incidente în speță.

Motivele de recurs invocate de recurentă sunt nejustificate și lipsite de temei juridic. Prima instanță a dispus în mod corect respingerea acțiunii.

Din punct de vedere al legalității hotărârii și al autorizației de construcție, au menționat că, la baza emiterii avizului au stat: Memoriul tehnic de arhitectură întocmit de arhitect (...); Certificatul de urbanism nr. (...)/06.02.2021; Planul de amplasament și planul de situație.

În ceea ce privește Avizul nefavorabil nr. (...)/12.08.2021, acesta a fost emis deoarece amplasamentul și construcția desfășurată nu îndeplinește criteriile prevăzute de HCL 501/2016.

Intrarea în legalitate pentru construire corp C2 nu s-a avizat favorabil deoarece POT-ul rezultat ca urmare a lucrărilor efectuate fără autorizație de construire, în procent de 54%, depășește valoarea maximă admisă, de 35%, stabilită prin RLU aferent PUG aprobat prin HCL 501/2016.

Autoritatea administrației publice care deține competența să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor actului.

Modificarea indicelui urbanistic POT nu poate fi avizată favorabil, o astfel de modificare fiind interzisă de lege în cazul intrării în legalitate.

Potrivit art. 561 din LG 350/2001, republicată: „Nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire.”

Interdicția impusă de art. 561 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului se referă strict la situația în care inițierea și aprobarea documentațiilor de urbanism au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire.

Prin elaborarea documentațiilor de urbanism de tip PUD și PUZ pot fi modificați indicii urbanistici precum POT și CUT, însă în cazul intrării în legalitate acest lucru nu este permis.

Construcția este realizată fără autorizație de construire și nu corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament. Prin urmare, nu poate fi avizată intrarea în legalitate pentru construcția respectivă.

Indicii urbanistici la care trebuie să ne raportăm sunt cei prevăzuți de PUG 2016, (adică 54%) conform Regulamentului Local de Urbanism secțiunea UTR.

În ceea ce privește Avizul nefavorabil nr. (...)/12.08.2021, au precizat că acesta a fost emis deoarece amplasamentul și construcția desfășurată nu îndeplinește criteriile prevăzute de HCL 501/2016.

Intrarea în legalitate pentru construcții edificate fără autorizație de construire se poate realiza doar în condițiile respectării întocmai a reglementărilor stabilite de RU aferent PUG și întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent.

Chiar dacă data edificării construcției ar fi anterioară aprobării HCL nr. 501/2016, legea aplicabilă este cea în vigoare la data începerii procedurii de autorizare.

În concluzie, avizul nefavorabil nr. (...)/12.08.2021 respectă prevederile legale în materie, solicitarea reclamantei neputând fi soluționată favorabil de autoritatea locală decât cu încălcarea legii.

Față de aspectele prezentate anterior, s-a solicitat respingerea recursului.

În drept s-au invocat art. 205 Noul Cod de procedură civilă, Legea nr. 554/1991, Legea nr. 50/1991.

4. Soluția instanței de recurs

Instanța de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, a dispozițiilor legale incidente și a actelor și lucrărilor dosarului, a constatat următoarele:

Recurenta-reclamantă a criticat soluția primei instanțe din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, care privește situația ”când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”.

Analizând criticile formulate, Curtea a constatat că sunt nefondate.

Recurenta a invocat faptul că, în raport cu dispozițiile art. 6 alin. 1 și 2 Cod civil, în mod nelegal a stabilit prima instanță că legea aplicabilă cererii de intrare în legalitate cu privire la o construcție realizată fără autorizație de construire este cea de la data parcurgerii procedurii de autorizare în scopul intrării în legalitate, și nu cea de la data edificării construcției.

Aceasta pretinde că în mod nelegal a validat prima instanță avizul nefavorabil nr. (...)/12.08.2021, întrucât la intrarea în legalitate pentru construirea corpului C2-Anexă nu trebuia avută în vedere valoarea maximă a POT, de 35%, stabilită prin RLU aferent PUG aprobat prin HCL nr. 501/2016, ci valoarea prevăzută de RLU aferent vechiului PUG, deoarece construcția ar fi fost realizată în perioada 1995-1996.

Aceste critici s-a impus a fi înlăturate ca nefondate.

În acest sens, s-a reținut că la data de 06.08.2021 recurenta-reclamantă a solicitat Primăriei Mun. (M) – Biroul avizări CMUAT eliberarea Avizului Arhitectului Șef în vederea obținerii autorizației de construire, necesar pentru intrarea în legalitate a construcției C2-Anexă, situată în (M), str. (S), nr. (xA), ce a fost realizată fără autorizație de construire.

Conform art. 28 alin. 2 din Legea nr. 50/1991, ”Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire (...) se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii (...).”

Totodată, potrivit art. 59 din Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991: ”(1) Organul de control care a sancționat contravențional pentru fapta de a se executa lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul-verbal. (2) În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia.”

Astfel, din aceste norme rezultă că cerințele urbanistice ce trebuie avute în vedere la analiza cererii de intrare în legalitate prin obținerea autorizației de construire sunt cele prevăzute de documentațiile de urbanism în vigoare la data formulării cererii, legiuitorul făcând referire la documentații aprobate, adică existente.

În consecință, Curtea a constatat că în mod corect a stabilit prima instanță că reglementările urbanistice aplicabile cererii recurentei-reclamante, formulate în scopul intrării în legalitate cu privire la o construcție realizată fără autorizație de construire, sunt cele în vigoare la data formulării cererii, respectiv RLU aferent PUG aprobat prin HCL (M) nr. 501/2016, care prevede o valoare maximă admisă a POT de 35%, ce este însă depășită prin construcția-anexă realizată în mod nelegal.

În raport de aceste considerente, susținerile recurentei referitoare la conținutul reglementărilor urbanistice cuprinse în vechiul PUG și RLU aferent, nu s-a mai impus a fi analizate, întrucât acestea nu sunt aplicabile în speță.

În ceea ce privește critica recurentei potrivit căreia art. 56 ind. 1 din Legea nr. 350/2001, referitoare la neadmiterea inițierii și aprobării de documentații de urbanism în scopul intrării în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire, nu ar fi aplicabile construcțiilor realizate înainte de anul 2001, și implicit construcției sale, ce se pretinde că ar fi fost realizată în perioada 1995-1996, Curtea a înlăturat-o ca nefondată, reținând că la data începerii demersurilor pentru intrarea în legalitate, respectiv 06.08.2021, norma în discuție era în vigoare, fiind aplicabilă în privința cererii părții, raportat la considerentele mai sus expuse cu privire la reglementările în materie de urbanism aplicabile în cazul intrării în legalitate cu privire la o construcție edificată fără autorizație.

Contrar susținerilor recurentei, Curtea a apreciat că înscrisurile depuse în recurs, și anume Aviz nefavorabil și Aviz de oportunitate (filele 7-8), nu sunt de natură a dovedi că, într-o situație similară cu cea a acesteia, s-a aprobat, printr-o documentație de urbanism - PUZ/PUD, modificarea indicelui POT în scopul intrării în legalitate cu privire la o construcție edificată fără autorizație de construire.

În acest sens, se reține că în cuprinsul avizului nefavorabil invocat de parte, s-a menționat că ”modificarea indicilor urbanistici se poate face prin elaborarea unor documentații de urbanism, dar numai dacă nu au ca obiectiv intrarea în legalitate ale unor construcții efectuate fără autorizație de construire”.

În plus, o eventuală aplicare greșită a legii de către administrația publică locală într-un caz individual, în sensul admiterii elaborării unui PUZ în vederea modificării indicelui POT în scopul intrării în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație, contrar art. 56 ind. 1 din Legea nr. 350/2001, nu poate justifica admiterea cererii recurentei-reclamante, întrucât emiterea actelor administrative se face cu respectarea principiului legalității, conform art. 6 din Codul administrativ.

În concluzie, instanța de control judiciar a constatat că în speță nu este incident motivul de casare invocat de recurentă, hotărârea primei instanțe fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente cauzei.

Pentru toate aceste motive, în baza art. 496 Cod procedură civilă, Curtea a respins ca nefondat recursul formulat de recurenta-reclamantă împotriva Sentinței nr. (...)/CA din 19.09.2022 pronunțată de Tribunalul (...).

(Decizie redactată și rezumată de judecător Mariana ILISIE)