Decizie nr. 97 din 01.03.2023

DREPT ADMINISTRATIV

Ordonanță președințială

- art. 997 Cod procedură civilă

Prin luarea, pe cale de ordonanțată președințială, a măsurilor solicitate de intimata-reclamantă, constând în obligarea recurentei-pârâte să permită îndată accesul, în sediu, al echipei de audit public intern și să pună la dispoziția acesteia toate documentele necesare în vederea realizării auditului public intern, se ajunge, practic, la rezolvarea definitivă a problemei litigioase dintre părți, ceea ce se opune cerințelor neprejudecării fondului și caracterului provizoriu al măsurilor, prevăzute de art. 997 Cod procedură civilă.

În aceste condiții, chiar dacă aparența de drept este în favoarea reclamantei, cererea de emitere a ordonanței președințiale trebuie respinsă, ca inadmisibilă, întrucât neîndeplinirea oricăreia dintre condițiile cerute cumulativ de art. 997 Cod procedură civilă, atrage această soluție.

Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 97 din 1 martie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, s-au constatat următoarele:

1. Hotărârea primei instanțe

Prin Sentința nr. (...)/CA din 03.02.2023 Tribunalul (...) a respins ca neîntemeiate excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția lipsei de interes al reclamantei, invocate de pârâtul Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...).

A admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta Direcția pentru Agricultură Județeană (...) în contradictoriu cu pârâtul Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...), a obligat pârâtul să permită îndată accesul în sediu echipei de audit public intern din cadrul Direcției pentru Agricultură Județene (...) și să pună la dispoziția acesteia documentele necesare, în vederea realizării misiunii de audit ad-hoc dispuse prin Ordinul de serviciu nr.

D.A.J. (...)/13.01.2023.

2. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs recurentul-pârât Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...), solicitând admiterea recursului, schimbarea în tot a hotărârilor recurate și, urmare a rejudecării cauzei, în principal, respingerea cererii pentru emiterea unei ordonanțe președințiale ca fiind făcută de o persoană lipsită de calitate procesuală activă și de interes, în subsidiar, respingerea cererii ca inadmisibilă, în terțiar, respingerea cererii ca fiind neîntemeiată, precum și suspendarea executării hotărârii pronunțate în prezentul dosar până la judecarea recursului, cu cheltuieli de judecată pe fond și în recurs pe cale separată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul a arătat că hotărârea instanței de fond este nelegală și netemeinică, având în vedere că instanța nu a ținut cont de prevederile art. 997 Cod procedură civilă, privind condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, pronunțând o hotărâre prin care, practic, se soluționează fondul cauzei.

Conform petitului acțiunii, D.A.J. (...) a solicitat, în principal, obligarea recurentului de a pune la dispoziția comisiei de audit din cadrul Direcției pentru Agricultură Județeană (...), la sediul recurentului toate documentele necesare în vederea realizării auditului public intern și, în subsidiar, obligarea recurentului de a pune la dispoziția Direcției, în copie certificată pentru conformitate cu originalul, toate documentele necesare realizării auditului public intern, până la pronunțarea unei hotărâri definitive pe fondul cauzei, însă nu indica în concret care este acea acțiune de fond pe care a intentat-o împotriva instituției recurente.

Verificând pe portalul instanțelor de judecată, a constatat că acea acțiune de fond este o obligație de a face, având probabil același obiect ca și prezenta cerere.

Așadar, prezenta acțiune nu are ca și scop dispunerea de către instanță a unor măsuri provizorii, ci efectiv tinde să rezolve fondul problemei dedus judecății, ceea ce nu poate forma obiectul cererii pentru emiterea ordonanței președințiale, motiv pentru care a solicitat respingerea cererii reclamantului ca fiind inadmisibilă.

În ce privește caracterul nefondat al cererii, a arătat că art. 997 Cod procedură civilă reglementează condițiile specifice ale ordonanței președințiale, și anume: (1) urgența; (2) aparența de drept; (3) neabordarea fondului litigiului.

În ce privește caracterul urgent, ca și condiție a ordonanței președințiale, apreciază că acesta nu este îndeplinit, având în vedere că realizarea unui audit public intern are ca scop îmbunătățirea managementului entității supuse auditului.

A arătat că din prevederile Legii nr. 672/2002 rezultă că auditul se finalizează prin formularea de către auditori a unor “recomandări” cu privire la aspectele verificate, pe care entitatea supusă auditului poate să le accepte sau să le refuze.

Așadar, din interpretarea articolelor de lege cu privire la realizarea auditului public intern rezultă fără echivoc că auditul intern nu se realizează în acele situații în care există riscul ca entitatea să gestioneze în mod ineficient banii publici și să producă astfel prejudiciu bugetului de stat, ci este o procedură care se efectuează periodic la instituțiile de drept public, fără să existe condiția ivirii unei pagube iminente.

Astfel, reclamanta nu poate să justifice că există o urgență în realizarea auditului.

De asemenea, din prevederile art. 17 rezultă că ordinul de serviciu trebuie să cuprindă în mod explicit scopul și obiectivele auditului, or din analiza actelor depuse la dosar rezultă că ambele ordine de serviciu prevăd că “scopul misiunii de audit intern îl reprezintă examinarea responsabilităților asumate cu privire la organizarea și realizarea activităților și îndeplinirea obligațiilor în mod eficient și eficace”, iar ca și obiectiv al auditului “auditarea activității desfășurate la Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...)”, adică atât scopul, cât și obiectivele sunt formulate în mod generic, fără să se specifice care este scopul efectiv al auditului, care sunt actele care vor fi verificate și care sunt obiectivele concrete care se doresc a fi atinse prin acest audit.

În cazul în care ar fi existat pericolul iminent de a se produce o pagubă în bugetul de stat, în ordinul de serviciu trebuia să se indice în mod concret că se dorește verificarea unor documente anume întrucât există suspiciunea de prejudiciere a bugetului de stat.

Însă, având în vedere că s-a avut în vedere efectuarea unui audit intern pentru verificarea generală a activității instituției, așa cum rezultă din ordinul de serviciu, se presupune că nu există urgență în efectuarea auditului, nefiind îndeplinită această condiție a ordonanței președințiale.

Astfel, nu există o pagubă iminentă, care să nu poată fi înlăturată altfel decât prin admiterea prezentei acțiuni și obligarea instituției la permiterea efectuării auditului intern.

Referitor la condițiile aparenței de drept și neprejudecării fondului, a menționat că judecarea cererii de ordonanță nu urmărește doar forma, ci poate urmări și fondul, pe care însă doar îl examinează sumar, neputând rezolva chestiuni controversate sau subtilități juridice (care vor fi soluționate de instanța ce judecă acțiunea pe fond), instanța ajungând astfel să determine existența dreptului, la un prim și sumar nivel de aproximare (aparența de drept).

Având în vedere că obiectul cererii de emitere a ordonanței președințiale este practic o obligație de a face și se confundă cu fondul acțiunii, în prezenta cauză nu se poate stabili aparența de drept fără să se analizeze cauza pe fond și să se administreze toate probele care sunt necesare pentru aflarea adevărului.

În ceea ce privește caracterul provizoriu al măsurilor solicitate, a arătat că solicitarea reclamantei tinde să soluționeze fondul problemei dedus judecății, și nu luarea unor măsuri cu caracter provizoriu până la soluționarea acțiunii de fond, întrucât reclamanta dorește ca, prin soluționarea acestei cereri, să și efectueze auditul la instituția recurentă, acțiunea de fond rămânând astfel practic fără obiect.

În considerarea acestor motive, a solicitat să se constate că ordonanța președințială nu îndeplinește condițiile legale de admisibilitate – urgența, aparența de drept, neprejudecarea fondului – și nu are caracterul provizoriu cerut de lege, motiv pentru care hotărârea instanței de fond este nelegală și neîntemeiată, astfel că a solicitat admiterea recursului, schimbarea în tot a Sentinței nr. (...)/2023 și a Încheierii din 06.02.2023 și, urmare a rejudecării acțiunii, respingerea cererii de emitere a ordonanței președințiale, conform petitului formulat.

A solicitat, totodată, suspendarea executării hotărârii pronunțate în prezentul dosar până la judecarea apelului.

La data de 21 februarie 2023, recurentul a depus la dosar motivele de recurs, prin care a reiterat criticile din cererea de apel.

În drept a invocat prevederile art. 488 alin. 1 pct. 5 și pct. 8 Cod procedură civilă, instanța de fond încălcând regulile de procedură privind condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale (art. 488 pct. 5), precum și normele de drept material (art. 488 pct. 8) care reglementează relația și atribuțiile instituțiilor din subordinea MADR.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata Direcția pentru Agricultură Județeană (...) nu a depus întâmpinare, însă, prin reprezentantul convențional a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii pronunțate de instanța de fond, fără cheltuieli de judecată.

4. Soluția instanței de recurs

Instanța de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, a dispozițiilor legale incidente și a actelor și lucrărilor dosarului, a constatat următoarele:

Recurentul-pârât a criticat sentința primei instanțe din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă, invocând faptul că soluția de admitere a cererii de ordonanță președințială a fost pronunțată cu greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 997 din același act normativ.

Analizând criticile invocate, Curtea a apreciat că sunt fondate.

În acest sens, instanța de control judiciar a reținut că prin cererea formulată intimata-reclamantă a solicitat, ca pe cale de ordonanță președințială, să se dispună obligarea recurentei-pârâte să permită îndată accesul, în sediu, al echipei de audit public intern din cadrul Direcției pentru Agricultură Județene (...) și să pună la dispoziția acesteia toate documentele necesare în vederea realizării auditului public intern.

În susținerea cererii s-a invocat, în esență, faptul că pârâtul refuză să permită accesul în sediul său a echipei de audit intern din cadrul Direcției pentru Agricultură Județeană (...) cu motivarea că această din urmă instituție nu ar avea competența să realizeze vreun control al activității Oficiului de Studii Pedologice și Agrochimice (...), întrucât nu se află în subordinea sa.

În drept, așa cum corect a stabilit judecătorul fondului, sunt incidente dispozițiile art. 997 Cod procedură civilă, din care rezultă că cererea de ordonanță președințială este admisibilă dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele cerințe: aparența dreptului în favoarea reclamantului, caracterul provizoriu al măsurilor solicitate, caracterul urgent al măsurilor solicitate și neprejudecarea fondului.

Neîndeplinirea oricăreia dintre aceste condiții, atrage respingerea cererii de emitere a ordonanței președințiale ca inadmisibilă.

Astfel, în acord cu judecătorul fondului, Curtea a apreciat că în speță se poate reține că există o aparență de drept în favoarea intimatei-reclamante, având în vedere dispozițiile 6 alin. 1 și 2 din HG nr. 751/2010, care prevăd următoarele: ”(1) În subordinea direcțiilor pentru agricultură județene și a municipiului București funcționează oficii de studii pedologice și agrochimice. (2) Oficiile de studii pedologice și agrochimice județene se organizează și funcționează ca instituții publice cu personalitate juridică, în subordinea direcțiilor pentru agricultură județene și a municipiului București, având denumirea prevăzută în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.”

Cu toate acestea, în ceea ce privește caracterul urgent și provizoriu al măsurilor solicitate de intimata-reclamantă și cerința referitoare la neprejudecarea fondului, Curtea a constatat că în mod corect susține recurentul că nu pot fi reținute în cauză.

Caracterul urgent al măsurilor trebuie stabilit prin raportare la scopul luării acestora, prevăzut de art. 997 alin. 1 Cod procedură civilă, și anume: păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.

Contrar primei instanțe, Curtea a apreciat că în speță nu rezultă elemente care să evidențieze urgența măsurii constând în efectuarea de către Direcția pentru Agricultură Județeană (...) a unui audit public intern ad-hoc la Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...), respectiv nu s-a evidențiat și justificat ce drept s-ar păgubi prin întârzierea efectuării auditului intern sau ce pagubă iminentă și care nu s-ar putea repara se urmărește a fi evitată prin misiunea ad-hoc.

Împrejurarea că prin Ordinul de serviciu nr. (...)/13.01.2023, emis de Direcția pentru Agricultură Județeană (...), s-a stabilit că misiunea de audit ad-hoc la Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...) se va desfășura în perioada 16.01.2023 - 17.01.2023, respectiv 01.02.2023 - 15.03.2023, nu poate justifica urgența măsurii solicitate, așa cum eronat a apreciat prima instanță, întrucât nu s-a dovedit că nerealizarea misiunii în perioada indicată ar putea determina păgubirea ireparabilă a vreunui drept sau producerea unei pagube ce nu s-ar putea repara.

În acest sens, se reține că în ordinului de serviciu mai sus menționat s-a indicat faptul că scopul misiunii de audit public intern îl reprezintă examinarea responsabilităților asumate cu privire la organizarea și realizarea activităților și îndeplinirea obligațiilor în mod eficient și eficace.

În plus, se are în vedere că prin cererea de chemare în judecată reclamanta Direcția pentru Agricultură Județeană (...) a arătat că a formulat plângere penală ca urmare a neregulilor constatate în legătură cu administrarea de către Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...) a fondurilor alocate de către bugetul de stat prin Direcția pentru Agricultură Județeană (...), situație care poate justifica aprecierea în sensul că nu ar exista un caz grabnic (urgent) care să impună luarea de măsuri pe cale de ordonanță președințială.

În ceea ce privește cerința neprejudecării fondului, Curtea a apreciat că nici aceasta nu este îndeplinită în speță, întrucât prin luarea măsurilor solicitate de reclamantă se ajunge practic la rezolvarea definitivă a problemei litigioase dintre părți – care privește refuzul supunerii la un control.

Se are în vedere că acțiunea de fond, înregistrată în dosarul nr. (...)/2023 al Tribunalului (...), are același obiect ca și cererea de emitere a ordonanței președințiale, or, odată autorizată efectuarea controlului pe calea ordonanței președințiale, chestiunea litigioasă dintre părți este rezolvată definitiv, nemaiimpunându-se luarea altor măsuri cu privire la disputa dintre părți.

Totodată, în acord cu recurentul, Curtea a apreciat că nici condiția caracterului provizoriu al măsurii, nu poate fi reținută în speță.

În acest sens, s-a avut în vedere că cerința în discuție se referă, pe de o parte, la conținutul reversibil al măsurii luate, și, pe de altă parte, la durata limitată temporar a măsurii.

Or, măsurile solicitate de reclamantă nu pot fi privite ca având o durată provizorie, întrucât prin luarea lor se epuizează problema efectuării controlului.

Având în vedere aceste considerente, instanța de control judiciar a constatat că nu sunt întrunite cumulativ condițiile cerute pentru emiterea ordonanței președințiale, soluția primei instanțe fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 997 Cod procedură civilă.

Pentru aceste motive, în baza art. 496 Cod procedură civilă, Curtea a admis recursul formulat de recurentul-reclamant, a casat în parte Sentința nr. (...)/CA din 03.02.2023 pronunțată de Tribunalul (...) și, rejudecând fondul, a respins cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta Direcția pentru Agricultură Județeană (...) în contradictoriu cu pârâtul Oficiul de Studii Pedologice și Agrochimice (...) ca inadmisibilă.

Având în vedere că măsura suspendării executării ordonanței președințiale se poate dispune până la judecarea recursului, conform art. 1000 alin. 2 Cod procedură civilă, precum și faptul că prin prezenta decizie a fost soluționat recursul declarat de recurentul-pârât, a respins ca rămasă fără obiect cererea de suspendare a executării Sentinței nr. (...)/CA din 03.02.2023.

În baza art. 1064 alin. 4 Cod procedură civilă s-a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 1000 lei, consemnată de recurent prin recipisa nr. (...) din 17.02.2023 emisă de CEC Bank.

În ceea ce privește recursul declarat împotriva Încheierii din 06.02.2023, Curtea l-a respins ca nefondat, întrucât din actele dosarului rezultă faptul că a fost invocată excepția lipsei calității procesuale active, astfel că mențiunea din dispozitivul Sentinței nr. (...)/CA din 03.02.2023 în sensul că se respinge ”excepția lipsei calității procesuale pasive”, în loc de ”excepția lipsei calității procesuale active” este o evidentă eroare materială, ce în mod corect a fost îndreptată pe calea procedurii prevăzute de art. 442 Cod procedură civilă.

Reținând culpa procesuală a intimatei, Curtea a obligat-o să plătească recurentului suma de 2975 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, constând în onorariu avocațial justificat cu ordinul de plată depus la dosar.

(Decizie redactată și rezumată de judecător Mariana ILISIE)